未來城市:平機會改立場 「以受害者為中心」真係掂?

文章日期:2019年03月17日

【明報專訊】「公平咩!」如果因為性別、婚姻狀况、懷孕、殘疾、家庭崗位或種族而遭受歧視,除了仰天長嘯,按照香港現行四條反歧視條例,受屈人還可以向平機會提出投訴。

呼嘯未必有回音,但訴諸平機會,總會期望有所回應,或經調停平息糾紛,或經法庭訴訟解決。

平機會成立多年來,被批「無牙老虎」之聲不絕於耳,最近請來前高等法院法官芮安牟教授(Anselmo Reyes)撰寫獨立報告,報告開首便直接點出平機會成立二十多年來,一些長年為人詬病的問題,在消除歧視上欠缺實際能力,太着重調解糾紛、給予法律協助的個案數量太少、處理投訴以致落實決定是否給予法律協助的時間過長。

報告重新檢視平機會的架構以及運作,並提出建議。

其實,過去平機會內部不乏檢討,但似乎能夠落實做出改變的不多,據《星期日生活》了解,平機會檢討報告改而提出一些全新方向,包括揚棄不偏不倚原則,採用「以受害者為中心」的立場。

近年社會經過#Metoo運動的洗禮,關注性侵受害人能否得到適切照顧,有關提議能否啟導一個更有能的平機會?

為我們締造更公平的社會環境?

誰是受害者?

記者獲得平機會尚未正式公布的檢討報告草擬本,在整份報告的最開首,甚至先於序言,檢討委員會成員一錘定音地寫下了這一段:「構建對社會具有實質意義,可持續和具價值的東西,必須抱持一些尺度或信念,因此在平機會有限資源和反歧視焦點的背景下,我們採用以受害者為中心(victim-centric)的方針……」

乍看「以受害者為中心」,感覺受屈的投訴人或會感到安慰,但方針的實際內容是什麼?序言中逐步解釋,提到不論最終結果如何,重要是在整個過程中,讓受害者感到被聆聽並體會平機會已真正嘗試施予幫助,在每個階段都特別注意受害人的需要。但透過什麼形式?「實行『以受害者為中心』方針,需要在管治、管理架構及投訴處理程序三方面改善。」

以受害者為中心 或影響訴訟?

平機會是據法例授權成立進行調解的獨立法定機構,收到投訴時,最先會嘗試調解,調解失敗則調查,過程中向來中立,不偏向任何一方。可以想像,改為「以受害者為中心」會對調解甚或訴訟帶來影響,這是否大家樂見的影響?記者曾嘗試聯絡幾位檢討委員會成員詳細了解,但不果。過去曾協助投訴人向平機會作出投訴的莊耀洸律師並不知悉有關報告內容,但指平機會處理的是民事條例,應該與刑事舉證責任的倡議無關,「法律制度要證明沒有合理疑點,這方面不易鬆動,任何改動都會引起有很多爭論,一方面很難做到,而是否應該這樣做,也有很大爭議」。而平機會報告的結論亦申明所有建議措施與法律無關,並指其中許多都已在機構的運作層面實踐。莊耀洸認為若概念只停留於機構內部運作,爭議不大,許多機構都實施「以受害者為中心」的措施,例如「一站式服務」,避免受害人需要將慘痛經歷反覆向不同部門複述,外間亦一直有加強對受害人支援的聲音。

如何定義受害者?

不過,即使以受害者為中心,報告強調要秉持公平和公正的原則,並點出受害者實際上可能是投訴人、被投訴人甚至第三方。即便說,平機會不一定視/只視投訴老闆歧視的原訴人為受害人,那要如何定義受害人,又如何以其為中心提供協助?就受害人的定義,平機會回覆指,委員會已完成檢討及撰寫報告的工作,但須依據內部程序處理,才能正式發布,現階段不宜對詳細內容作出任何回應。然我們細閱報告內容,或可約略掌握平機會的立場。報告引述作為報告附錄的獨立報告之建議:「當考慮是否給予投訴人充分的法律協助時,若答辯人是個人或者中小企,需要特別留意他的經濟狀况」,平機會回應:「『以受害者為中心』的方針會顧及投訴人及答辯人雙方的法律權利」。

報告草擬期間,有關委員會曾諮詢不同組織,當中包括「平機行動聯席」成員之一的職工盟。職工盟秘書長李卓人對報告的最後提案感到憤怒,他們雖一直支持「以受害者為中心」,但報告如今的闡釋與他們的初衷相比,完全「變形走樣」。「模糊受害人可以是任何人,任何人都可以是受害人的時候,誰來決定誰是受害人?」他贊同報告所述,一旦發現投訴缺乏實質內容、無理取鬧、不屬違法行為,將終止投訴,「但當調停後,那一刻要判定求助人是不是victim,不是就dismiss,是就要盡量幫他們想如何做訴訟最有利,幫victim伸張法律正義」。他痛心如今說法與沒有受害人無異,「當答辯人是中小企,如果中小企無法請律師,你覺得如果只幫投訴人,中小企沒人幫咁點算,咁認為作為respondent的中小企也是victim,唔通又要幫中小企?」

法律協助申請門檻高 變相偏重調停

芮安牟的獨立報告,仔細檢視現行程序,提供宏觀架構全貌的同時,亦逐步分析個別程序的問題。其中,他留意到平機會清晰分開「初步調停」與「調停」過程,前者一般於兩至三星期內完成,當初步調解失敗,才進入「調停」,並展開更仔細的調查,有時會花上逾半年時間,因為涉及雙方來來回回的交叉詢問,此過程對大部分投訴人帶來嚴重創傷。他建議簡化程序,將兩者簡化為一。

現行程序中,投訴人在哪個階段始獲得法律協助?平機會回覆指,根據現行的反歧視條例,投訴人只有在調查及調停不成功後,才可決定提出申請法律協助。法律及投訴專責小組成員會考慮多項因素,再決定是否給予法律協助。

獨立報告指,投訴人在不肯定之後能否得到充分法律協助的情况下,一般傾向接受答辯人提出的和解條件,遂有意見認為平機會過於偏重調停,令大眾感覺答辯人可以「買斷」曾做過的不當行為,因此他提醒平機會應留意上庭訴訟在改變社會文化層面發揮的意義,教育大眾歧視行為是不能容忍或縱容。芮安牟建議當初步調停失敗後,緊隨應立即向投訴人提供初步的法律指引及協助。平機會報告回應指,將會仔細研究此項建議。

不應以勝算為考慮因素

平機會考慮是否提供法律協助時,會按內部操作程序手冊上(Internal Operating Procedures Manual)列出的一系列因素衡量,包括考慮證據的強弱、勝訴機會、案件的複雜性及教育價值、能否確立重要的法律先例、答辯人在調停過程的態度等等。芮安牟在獨立報告中指這些條件已相當全面,針對「證據的強弱」以及「個案有否帶出任何原則問題」,提醒相關審核部門謹記許多個案情形都不會太明確,「要證明歧視,一般來說很困難」,講及在自己過往訴訟經驗中,他評估勝算時很少情况會高於五成,兩至三成已視作相當樂觀,因此提醒相關部門評核時,不要因為勝算少於五成而拒絕提供法律協助,並認為即使成功機會很微,依然可能為法院就歧視法的內容,或為不同機構如何消除歧視給予指引。檢討報告回應建議,指專責小組現時程序已將法律和政策層面考慮在內。

李卓人很不滿平機會對是否提供法律協助有諸多考慮,「講對社會影響有多大?如果對公眾影響大才告,很多個案都是重重複複,性騷擾就是性騷擾啦」,他認為只要有表面證據就應「去馬」,指斥考慮不上庭的「n個原因」是「想辦法唔幫投訴人」,質疑這是否仍是「以受害人為中心」,「總會有些證據有利對方,有證據有利投訴人。victim-centric就是相信投訴人的證據有利,盡量褒大佢,不利的就盡量隱藏,法律就係咁打」。

李卓人認為平機會現時提出的所謂「以受害人為中心」只是形式主義,在實際建議上並沒有彰顯,相較之下,芮安牟的報告更能體現對投訴人處境的敏感,包括理解他們遇到的困難,例如芮安牟建議若平機會拒絕提供法律協助,以欠缺證據等簡單陳述了事並不足夠,應該給予充分的原因讓投訴人明白箇中因由。但平機會在報告中對此有保留,指這是相等於放棄法律及投訴專責小組的特權,並同時可能為日後尋求其他渠道提出法律行動的投訴人「帶來難以預計的後果」,認為應該按個別案件情况考慮。李卓人批評報告以「帶來難以預計的後果」的曖昧解釋含混過去,沒有仔細解釋。

個別部門效率成疑

根據報告數字顯示,二○○八年至二○一七年間,平機會收到四百二十四宗法律協助申請,法律服務科(LSD)處理四百一十六宗,當中一百九十三宗(46.3%)成功獲批。李卓人批評報告沒有檢討效率。記者詢問平機會法律服務科人手,回覆指「部門有一名法律總監、五名高級法律主任、兩名法律主任及兩名秘書。主要參與法律協助、就處理歧視查詢及投訴提供法律意見的律師,包括三名高級法律主任及兩位法律主任。其餘兩名高級法律主任則處理其他工作,例如反歧視條例檢討相關工作,擬備實務守則及提供內部法律支援」。李卓人粗略計算,認為法律服務科以如此人手處理每年僅約四十宗申請,質疑浪費公帑,「想想一間律師樓,點可能做咁少個案?」個別個案外更會聘用外間大律師處理,李卓人提出何妨解散部門,讓投訴人直接向法律援助署尋求法律協助。

平機會回覆指在2015/16、2016/17及2017/18年度,分別有三名、兩名及一名外聘大律師出庭的個案,因應個案是否需要擁有相關法律問題的專門知識,或案件所需的訴訟技巧、有否時間給予法律意見或處理案件等一系列因素決定外聘與否,而即使外聘大律師進行聆訊,平機會負責處理個案的法律主任仍會出庭,提供支援或新增指示。

設定建議時限 提升效率

李卓人認為要提升平機會處事效率,改革法律服務科才是關鍵,但報告針對負責調停的投訴事務科,「現在不是投訴事務科的問題,你唔告才是問題!」芮安牟提到平機會雖然已作出服務承諾,例如三十分鐘內接見到辦事處查詢的人士、十四個工作天內回覆複雜的書面查詢,但不代表查詢就在這些時限裏得到解決。他提出設定一些建議時限,例如在調停失敗後的六個月內決定是否為訴訟提供充分法律協助。平機會在報告中回應指目前已有嚴格時間表,將會考慮建議。

李卓人認為芮安牟的大部分建議,尤其與法律協助服務相關的內容,在報告中未被採納,「報告聲稱將來如有法律改革,會一併考慮他的建議」,「但芮安牟在引言已清楚說明他不會建議修改法例,因此他所有建議都是建基於現有法律框架內,並且十分對焦及practical」,他認為平機會說法誤導公眾,期望機構在日後處理上真正以受害者為中心,盡力提供協助。

【平機會篇】

文 // 潘曉彤

圖 // 資料圖片

編輯 // 王翠麗

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