未來城市:澳門法院裁可拒單程證 香港呢

文章日期:2019年04月07日

【明報專訊】每日最多可有一百五十個持單程證人士來港定居,在剛過去的流感高峰期有團體指新移民加重了公營醫療服務的負擔,並發起遊行。

上月底,民主派議員在立法會大會上口頭質詢保安局,詢問當局會否研究削減單程證名額,以及政府逐步取回審批單程證的權力,

但保安局長李家超表示無意改變。另邊廂,澳門法院在去年11月的一宗判決中確認,單程證只是獲得居留權的必要條件,非充分條件。

澳門政府有權審查和拒絕單程證人士在澳門居留。實際上,港澳《基本法》有關內地人移居香港的條文相近,

港大法律學院教授陳文敏認為港府亦可享單程證的二次審批權,而毋須經過立法程序。

裁決

單程證非居留許可充分條件

一名持單程證的女子因被揭發假結婚,在2017年被治安警察局局長宣告她的單程證無效。女子不服決定,向澳門中級法院上訴,認為治安警察局違反澳門基本法第22條及《中葡聯合聲明》附件一第9條的規定。理據是內地公安對單程證有最終審批權,澳門當局根本或從來沒有審批權,同樣也不具備廢止權。去年11月,法院在第1016/2017號案的判決,宣告女子敗訴。判辭指持有單程證僅僅是在澳門取得居留許可的前提和必要條件,但不是充分條件。

條文

政府有權限義務 審查居留許可

按照澳門基本法第2條明文確立的高度自治原則,以及《行政程序法典》(規範公共行政機關)第1章第3條第1款規定的合法性原則,「公共行政當局機關之活動,應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行,並應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的。」澳門特首或其授權機關有權限,亦有義務審查居留許可申請人是否符合「第4/2003號法律」《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》第9條與第10條訂立的前提與要件,從而有權否決或廢止居留許可。這意味着中國內地發出單程證後,澳門政府擁有二次審批權,有權拒絕讓某些單程證人士在澳門居留或成為澳門居民。

拒批居留 法定6考慮因素

港澳基本法22條就內地人居留的條文相近,不同的是澳門《中葡聯合聲明》附件一第9條列明:「對中國其他地區的居民進入澳門特別行政區,將採取適當辦法加以管理。」而據行政程序法典第三條第一款規定的合法性原則。特首在批給澳門居留許可時應考慮6個因素,包括申請人有沒有刑事犯罪前科、利害關係人的維生資源(即經濟狀况)、居澳目的、利害關係人在澳門從事的職業、與澳門居民的親屬關係以及人道理由,尤其在其他國家或地區缺乏生存條件或家庭輔助。

兩地現况

澳門議員料拒絕比率「都幾高」

民主派團體「新澳門學社」理事黃健朗早前撰文說據他手上的資料,曾經有數十宗單程證申請被否決。澳門特首或其授權的治安警察局可按以上因素拒絕單程證人士居澳。澳門立法會直選議員林玉鳳指出,治安警察局沒有公布單程證申請被拒絕的數字,不過澳門經常有這一類打居留權和身分證的官司,反證拒絕居留的比率「都幾高」。「不過,澳門對這類官司沒太大迴響,因為中央批出居澳的單程證沒香港多,只是每月最多700人。而且對單程證的討論是季節性的,只有申請經屋(公營房屋)時才會出現新移民爭福利的爭議。」

港去年平均每日115人

慣稱單程證的中華人民共和國前往港澳通行證,自1982年在香港實施配額制,自此由中央全權控制審批和簽發,由最初每日配額75個,1995年增至現時每日150個。據統計處數字,2018年底香港整體人口748萬,較2017年底增加6.9萬。新增人口主要靠單程證人士,過去一年有4.2萬名單程證人士來港,即平均每日115人。

法定有權與政治現實

陳文敏指出,香港基本法第154條寫有:「對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境,香港特別行政區政府可實行出入境管制。 」他指出,基本法和《入境條例》都說明港府有權決定誰入境。那是不是代表我們可以訴諸法院,中央不讓香港控制單程證審批權是違反基本法?陳文敏搖頭:「基本法說你有審批權,但無說你不能放棄,因此在政治現實上爭拗有一定困難。」

陳文敏指出這個困局完全基於歷史原因,「你看到香港過去百年歷史,每次中國有動亂,香港人口就會增加,早自1851年太平天國開始,到辛亥革命、日本侵華、文革又一堆人下來,香港基本上是中門大開的」。直至1974年實施抵壘政策、1980年改為即捕即解,卻在社會上引起好大迴響,因為意味着很多中港家庭再沒有合法途徑團聚。「因此港英政府同意了這個單程證的配額制度,來換取取消抵壘政策,當時來說是一個compromise(妥協)。 因為英國那時候並不想得罪中國,就算是在麥理浩時代,英國和內地的關係仍然好微妙的。」

他續說,既然九七回歸前港英政府沒有要求審批權,回歸後香港更加無牙力取回審批權。相反,澳門地細、經濟不發達,故較少內地人偷渡到澳門,因此可以到1999年澳門回歸時才重新處理單程證安排。

經濟審查與「低端人口」

陳文敏表示回歸翌年,社會熱烈討論應否重奪審批權,「因為香港開始做人口調查,發覺死啦,香港現在人口結構不夠多元,然後發覺我們的人口政策和我們的入境政策,是無偈傾的」。他支持港府收回單程證審批權,「全世界不會有一個入境的地方是沒有權決定什麼人入來。香港不能決定讓什麼人進來,最終輸入了一班低技術、低知識勞工,而人口配額已經被用完,人口增長一直不能夠配合經濟發展」。不過,他說內地似乎不想放權,同時港府從沒認真爭取。「港府感覺是不緊要吧,你要哪些人就弄一個優才、專才計劃進來,就不需要去觸碰那150人。但單程證一日150人,一年就4萬幾,10年50萬不停下來,你不控制那裏其實好大問題。」而制度實施37年來,香港取回審批權毫無寸進,唯一改變就是內地計分方法,例如小童分數,幾多歲以下會高些。

既然說不動中央,那香港是否可以仿照澳門設立二次審批權?公民黨黨魁楊岳橋年初動議檢討單程證政策時,就指出設立雙重審批機制的目的有三,包括核實申請者與香港居民家屬的親屬關係真確無誤、申請者無不良紀錄(如案底,不包括政治檢控)、香港家屬有足夠經濟能力,方放行。

陳文敏則認為這必然產生不公平,「要拒絕那些經濟環境差的人避免搶社會資源,但當我們批評北京這樣剷除低端人口,我們又做同樣的東西,如何justify?」他又引述自己在2013年協助62歲新移民婦人孔允明爭取領綜援時的數據指出,單程證人士只佔綜援申領人數的14.5%,因此認為社會指摘他們是社會負擔有失公允,成見甚深。「其實社會福利綜援申領人數的增加是因為香港人懶了,但他們接受不到(事實)」。至於,有案底者來港犯案的憂慮,他則反駁「其實大多數來港犯案的內地人都是持雙程證和旅客visa,單程證人士是代罪羔羊」。他頓一頓後說:「其實取得二次審批權,對香港人口結構幫助有幾大?其實無人知。」而他確信經單程證制度來港的人大多數是為家庭團聚。

香港人口過多?還是人口老化?

那要如何解決單程證的爭議?陳文敏認為方法有三,首先是減少配額,第二是收回單程證審批權,最後亦是最應該做的是增加資源培育新移民,「單程證人士大部分是婦女和小朋友,絕對可以轉做勞動力。要輔助他們,而不是逼他們到走投無路」。但在觸碰問題之前,他強調必須了解徵結,「我們究竟面對的是什麼issue,是香港人口過多?還是人口老化?抑或是入境政策不足以配合經濟發展?如果沒有了解清楚,可能開錯藥。」他認為香港其實不是人口過多,而是人口老化,「方法只有:一是吸引年輕人,一是趕走老的,後者沒可能。既然香港需要後生和有用的人口,是不是可以先將那150單程證人士變成有用的勞動力呢?」

文 // 彭麗芳

圖 // 資料圖片

編輯 // 何敏慧

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