未來城市:丁權覆核案 裁決丁屋只限自住?

文章日期:2019年04月14日

【明報專訊】高等法院在上周一就丁權覆核案頒下判辭,裁定新界原居民在自己土地建丁屋是受《基本法》第40條保障,惟若用官地建屋就不屬於合法傳統權益,鄉議局和「覆核王」郭卓堅似乎各贏一半。

不過,建築測量師姚松炎就發現法官周家明在判辭中表示,原住民要享有免費建屋權就只能供自住用途,意味着丁屋將不可作轉售或出租,這將會嚴重打擊套丁行為。

可以想見,限制丁屋不可轉售或出租,影響巨大而深遠,不過,針對判辭考究到底是法官的描述抑或具規範性的裁決,則有不同演繹。其中本土研究社成員陳劍青就表示應該交由公眾仔細討論,有法律界人士則指出,法官只是將自住用途作為描述性分析的一部分,「並不是今次的判辭重點」。

堵套丁漏洞?

判辭第113項當闡釋免費建屋牌照的定義,法官周家明表示據他理解,在第二次世界大戰之前或戰後數十年來,實際上是由民政事務專員對申請建屋的男性村民作限制,村屋是供他們自用或他們的家庭在村內使用,加上沒有村民反對。

''113. It is not, I understand, to be in dispute that before the War and for several decades after the War, consent to applications by villagers for free building licences were, in practice, restricted by the District Officer to male villagers applying to build village houses for their own use or the use of their families within their own village area, where the applications were not objected to by the village communities.''

姚松炎表示法官在案件中回顧200年來的丁屋政策,歸類出新界原居民要合憲建丁屋須符合以下4個條件:

一、必須是新界原居民

二、申請人私人擁有的土地

三、屬自住用途

四、沒有其他村民反對

「法官最尾的總結亦提到要符合第三個條件,即建丁屋要供自住用途。如果這個理論是正確,代表根據判決原居民可以繼續申請在自己農地建屋,但以後不可以出售或出租。例如為了套丁,如果是假出售,就是發假誓;如果是真出售,那就不屬於《基本法》第40條的保障範圍,他就不再是丁權,不可以免補地價興建和出售丁屋,這樣影響好深遠。」

姚松炎續說,丁屋政策一直為人詬病的地方是為什麼原居民有特權,但姚松炎相信當原居民不能再將丁屋出售和出租來炒賣和獲利,這樣他們亦變回一個普通香港市民,「其實層樓都要自己出錢起,是自住用途,而且他們有建屋申請權都是好事,意味不用到市區爭公屋和私樓,他們都要住㗎,都是香港人。我相信法例可理順原有新界住屋需求,會減少和市區人的衝突。」那是不是政府發現你的丁屋不是自住就可以收回?姚松炎解釋法例並沒有追溯期。

法律界:不是判辭重點

不過,資深大律師梁家傑指出法官所言的是申請免費建屋牌照時的條件,但並不肯定是不是必要條件。而他亦相信法官只是作一個歷史的敘述,並非一個裁決,「今次案件focus的是丁屋政策是不是有效和合憲(合乎《基本法》第40條),而雙方律師從來沒就丁權申請人是不是要自住作爭拗,因此不是裁決的重要組成部分」。

另一不願具名的法律界人士亦指出,相信法官只是就第二次世界大戰前的新界丁屋政策作一個事實的描述,他並沒有真正依賴這個描述對憲法作分析。而今次代表郭卓堅的資深大律師李柱銘就表示不便評論。

本研社:判決四大影響

今次判決最大影響莫過於,法官裁定原居民用官地建屋,即透過私人協約(政府提供土地)及換地方式(與政府換地)建丁屋,是不屬於合法傳統權益。姚松炎說:「裁決確認了政府一直以來,其實是在動用市民的土地資源,去讓少數特權人士牟取市場暴利。」

陳劍青認為應交由公眾討論法官判辭中指丁屋權應限自住的部分,陳指出,現時找到四分之一丁屋有疑似套丁的情况,亦有濫用丁屋政策將丁屋用作其他用途。如果今次判辭是希望讓丁屋回歸到基本原意,只准原居民自住,絕對是值得大家深入討論的方向。他坦言暫時並不清楚判辭是不是具規範性,但深信判辭意味着丁屋政策在未來會存在好大變數。

另外,陳劍青解釋今次裁決後的四大影響。

‧即時影響:

一、地政總署暫停處理私人協約和換地申請,料涉逾千宗申請。

二、預留給原居民建丁屋的房屋發展計劃要即時停工,如蝦尾新村和排頭村旁官地發展。

‧長遠影響:

三、政府原先預留作興建丁屋用途的900公頃鄉村式發展用地,需重新規劃。

四、政府可全權決定是否批准建丁屋申請,不再是由鄉議局話起就起。

批官地建丁屋不合憲

今次丁權司法覆核案揭示原來多年來,政府一直批出大量官地予原居民建丁屋。自1972年新界小型屋宇政策實施以來至去年6月底,獲得免費建屋牌照興建的丁屋已建共28,305宗,佔67%;獲私人協約(向政府申請官地建屋)共10,763宗,佔25%;換地(與政府交換土地建丁屋)共3610宗,佔8%。

既然政府批官地予建丁屋是不符合《基本法》第40條,為何政府要繼續批地?難道是誤解條文?姚松炎相信政府一早知道批官地建丁屋是不合憲,卻明知故犯,相信是有政治目的。

判辭指出,鄉議局認為丁權是在制定《基本法》時原居民已享有的傳統權益,列明受《基本法》第40條保障,政府自1972年起亦一直批准原居民興建丁屋。姚松炎說政府律師在庭上竟然打倒政府自己幾十年的行為,「政府律師反駁指傳統權益只局限於新界原居民在1898年前已可追溯到的權益,而不是《基本法》起草前享有的權益!」因此,姚松炎相信政府一早知道批官地並不符合《基本法》,「《明報》約於7年前當英國夠期開放舊檔案時,率先看到1972年港英政府有討論丁屋政策目的是什麼,差不多是首次揭發當年政策是為了恩恤,屬臨時性,而今次政府的代表律師亦親口承認當年丁屋政策是臨時措施」。

政府的代表律師於庭上指出,1972年設丁屋政策是基於當時太多寮屋,為消除這些結構危險的建築物而訂立,因此根本不是為了優惠原居民,給予他們永久權利。「所以丁屋政策根本在1990年代開始就應該停,因已沒有寮屋,再無恩恤必要。但眼見原居民發晒達,政府不暫停政策是違反當初的政策目的,更離譜是《基本法》生效後,其實政府內部確立了不受《基本法》第40條保障,就無理由繼續推行丁屋政策,所以兩個答案都確認了政府是另有目的,繼續推行丁屋政策。」姚松炎稱不便推測是什麼政治目的,但就相信政府為了這個目的而明知故犯,相信即使有判決都會採取拖字訣,用盡所有行政方法不去廢掉那些正在申請的丁屋,「拖多20年,就2047年」。

900公頃鄉村式發展用地可用?

團結香港基金轄下的政策研究院「政策.正察」在YouTube賣廣告指出,政府預留900公頃鄉村式發展用地建丁屋是沒錯,就算釋放這些用地都因為太零碎所以建不到公營房屋解決住屋問題,暗指港人應該支持明日大嶼項目。

不過,事實是否這樣?陳劍青說本土研究社利用肉眼或地圖工具辨認出來這900公頃鄉村式發展用地中,有34公頃可具建屋的發展潛力。姚松炎就說不止,因為現在有轉移地積比率,「就是說你現在有一幅三尖八角又窄又長的地,細到得條巷仔的地,你說無用喎,點起樓呀?這些是行外人說法,但實際上不是用這塊地建樓,而是要這塊地的可發展規模」。如果這塊地有3倍地積比率,就可以比率轉移到一塊大地皮,於是可加高加建,「可用盡全部900公頃,是一塊土地都不會浪費」。

終極目標 廢除丁屋政策

法官指示各方在21日內就法庭頒發的命令提交書面陳辭,暫時郭卓堅和鄉議局均表示打算上訴。與郭卓堅一起入稟的社工呂智恆表示,上訴主要針對丁屋政策與《基本法》相牴觸的地方,包括法官在判辭中亦明言丁屋政策根據社會出身、出生和/或性別給予新界原居民優惠待遇,表面上看,與《基本法》第25條及《香港人權法案條例》第22條不符。

呂智恆指出他們的終極目標是希望廢除整條丁屋政策,「這條由1970年代開始的房屋政策,是因為當年的急速住屋需要,並不是傳統權益,讓原居民無限建丁屋,這完全不合理」。

文 // 彭麗芳

圖 // 資料圖片

編輯 // 蔡曉彤

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