公務員達人張炳良 公僕表態是順應時代

文章日期:2019年08月04日

【明報專訊】8月洞窟一樣的早晨課室已經開始了博士班的課,記者推開下午第二節課的大門,跟講台上的張炳良點點頭,他與昨晚見面時一樣穿著西裝。從公職退下後,他在大學擔任講座教授,主力研究,偶爾如這天般講課。

這堂課講解政策研究方法學,他首先簡介訂定研究題目時的考慮、如何選擇參考的文獻。女學生說出自己研究意義憂慮,他就嘗試解釋research for policy與research of policy的分別──前者關乎透過研究產生方案,重視政策的使用性,而後者則有很多可能,重點在於觀察,「research of policy來說,政策的形成已是研究範圍,不是要你解決問題,只要有助我們觀察政策的dynamics,也很有意義了」。

記者草草抄下筆記,心裏想,這兩種研究之間的距離,不也正與他的轉折契合。雖然離開政壇,轉身研究,對於當下時局,這個多月來他多次撰文評論,獻出張良計。

「專業」 頂層從不擔心下層抵制

與張炳良見面,我們沒有閒話家常。因為翌日晚上舉行「公僕仝人,與民同行」集會,記者嘗試單刀直入探問他對公務員的看法。張炳良是民主黨創黨發起人之一,曾任內務副主席,在1995至97年以立法局議員身分經歷政權過渡。眼見今天行政與立法關係,他說兩者自港英時期已存在張力,當年強調行政主導,議員時會提出質詢,彼此雖有摩擦,但始終清楚各自角色,「從現在目光看,當年很平和,議事堂上當然有針鋒相對,不過議會文化不像今天,私下都有商量。」他補上一句,「不是說今天沒有,我做局長時,我跟立法會議員私下都有商有量,但議會文化的確有點不同。這我相信其他地區的議會文化都有轉變。」這位卸任了的前運房局長,話語間始終帶着警惕。

趁攝記把他帶到附近拍照,記者看了看手機,社交平台鋪天蓋地的轉發政府聲明,內容就近日有人以公務員名義發公開信、發起集會及呼籲罷工予以嚴正關注。拍攝爽快完成,張炳良重新回到餐廳,問他對香港公務員的看法,他似乎很放心,「香港已經上了軌道,政府從來不必要懷疑公務人員不忠誠地完整地執行訂下來的政策。高層官員、頂層團隊從來不會擔心下面的官員抵制,因為我們公務人員很專業」。聲明寫到「公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠」,問他對公務員與政權、與市民關係的理解,他認為公務人員的功能就是執行政府作為公共機構的工作,以公權力維持社會秩序,以及提供各類型公共服務,就這樣簡單。

表態想維護機構尊嚴

至於政治中立,他不認同等於沒有政治取態,公務員作為公民,有表達言論自由,受基本法保護,「你可以批評,但是一個依法產生的政府決定的政策,你就要執行,你的專業性就在這裏」。然而他提醒必須留意《公務員守則》列明個別職系從事「政治性活動」的限制,譬如不可以公開拉票、警察作為紀律部隊,不可以罷工。限制的原因不過是避免行為與具體工作牽涉的職責構成衝突或潛在衝突,令人懷疑政府的公正性。集會文宣也的確提醒切勿叫任何官員下台、或呼叫罷工,提醒會對公務員構成威脅。

對於不同政府部門甚至行政主任公開控訴,張炳良拒絕就具體訴求評論,「但我會問,為什麼他們覺得非發聲不可?那樣高調的方式,梗係覺得政府現在令他們感到不安,政府最高層主事的人的確需要正視」。他認為公務員作為機構一員,理所當然希望以此為傲,表態是想要維護機構應有的尊嚴。他並不覺得此舉動搖政府威信,「不安可能是不認同某些政策也說不定,不過公務員是不是認同某種政策,不等於他們不執行政策。我從良性正面看,他們都是為政府好,希望社會現時紛爭可以處理得好一點」。他理解公務員系統其實植根社會與時代,當勇於發聲變成社會常態,過往其他專業界別也未必聯起表態,公務員作為社會一部分,順應時代變化自然不過。

課堂的張炳良似乎比受訪更為神態自若,講課時屢屢生動引用局長經驗,說到政策研究參考官方文獻的限制,他提醒學生存檔文件有時並非事實全部,說起有一次同事想更新違泊告票的繳費處號碼,卻要大費周章到立法會提出,指港英時期會議進度與今天不同,瑣事提上立法局能夠很快處理,由此帶出很多問題未必從文獻上能夠顯示,建議同學多找「知道事情的人」談談。張炳良曾獲曾蔭權委任為行政會議成員,後來加入梁振英團隊做問責官員,也曾與林鄭共事,體驗過不同政治領導的作風,該是知道很多事情的人,但他申明作為上屆班子的原則,盡量不評論現屆政府,然而眼見近日情况超乎政治表現問題,「政府出現很大管治危機,暴露了好多深層次矛盾,包括市民對政府的不信任、政治制度不足以處理現在的問題、爭議爆發時為什麼遇到大規模挑戰等」。因此他近月多次撰文進諫,這次亦欣然受訪,但說到個別官員決定時依然閉口。

獨立調查是疏導空間

這次風波,他事前身處外國,6月中返港,回家後馬上打開電視,看到林鄭宣布暫緩修例。他認為政府處理的確不妥,「全世界任何政府,包括香港,時不時都提出一些方案是社會不接受的。社會不一定全對,但有咁強烈的憂慮,政府需要給足夠時間處理,不應該急於通過」。他想起當年唐英年任財政司長時提出銷售稅,「當時我同意,覺得應該令稅基闊點的,但社會反對,那就收回囉,慢慢再想囉。」而事已至此,暫緩之後的處理,他也認為政府處理進退失據,陷於愈來愈難走出來的狀態。

他不經意地加倍「一朝一夕」,說深層問題即使「三朝兩夕」也無法解決,關鍵在於社會要對政府有一定信任。這位學者冷靜分析箇中瓜葛,指出現時困局的弔詭在於體制問題,始終無法撇開政府去解決。「如果不是政府去推動解決,問題是解決不了的。但當社會對政府不信任,政府也就沒能力推動。當市民指出問題,覺得政府解決不到,不予以信任時,整個社會就進入了惡性循環。」如何重建信任,他希望遊行抗議能先行暫止,認為當聲音已經清晰表達,不應再陶醉於抗爭的亢奮,「示威遊行抗爭都是想解決問題,要找個突破點,最終目的是想解決問題,不是抗爭」。他深感若緊張局面沒有鬆弛空間,衝突必會蔓延。但不正正因為苦無回應,市民才一次接一次上街,甚至磨練出更堅決的意志甘願冒險留守?「所以我就覺得政府是需要有表示的,讓民眾知道政府聽到了。成立獨立調查委員會是很重要的一步,令大家都給空間疏導矛盾」。

警隊 不應全盤否定機構制度

成立獨立調查委員會並非新事,張炳良記得港英年代的九龍騷動、六七暴動,其後嘉利大廈大火、回歸後赤鱲角機場電腦系統故障都有,而他認為「查找真相」就是調查的所有目的。上屆政府成立的兩次獨立調查委員會都與他的職務有關──鉛水事件中,身為主席的他就房委會責任的質疑作證;南丫海難的調查報告指出船隻批圖、水密門設計以及事後巡查的問題,身任運房局長的他就報告後立時跟進,成立小組調查海事處,翻查自90年代起的審批程序以及調查涉及程序的數十名現役及退休人員,「有位首長級人員跟同事說舊船舊例,不過再進一步調查就警方做,後來這個助理署長被charge」。

他指獨立調查委員會是「commission of inquiry」,報告即使列明問題,最終畢竟要正正式式交由執法機關調查。「獨立調查委員會有近似法庭的傳召權力,如果不尊重,可以告你藐視,正如藐視法庭的罪行,作供也要宣誓,但它始終不是法庭,全部人都是證人,沒有被告,聽完證供後,不會判罪。」如此說來,若報告指出部分警員處理失當,最終又交由警察部門處理,涉及利益衝突?「執法機關都不能單憑它的意願決定控告與否,要經過程序,當警方得到足夠證據認為可以charge,要律政司決定提出檢控,是不是入罪,由法庭決定。我們的制度有規有矩,不是隨便的。」

他認為儘管市民對處理衝突的警員不信任,也不應對整個機構和制度全盤否定,「我想問了,有事時你會不會打999?打999就是向警方求助。家裏被打劫,你找邊個?」記者想起元朗黑夜,有點猶豫,他續說,「照我現在觀察,未至於咁。警隊有3萬人,負責處理示威的不是3萬人,平日很多交通管理、捉賊、查場,都是警察做緊的。香港警隊經過很長時間才建立今天Asia's finest的benchmark,偶爾一些害群之馬是會有的,但我們對我們的制度也應該有足夠信心」。

中央 「全部正路嘢」

課上,張炳良講到如何收窄論文的研究範圍,提起理性法則(Satisficing Principle),指出問題的解決方案理論上有無窮可能,但操作卻不容許一一列舉再按成本效益排列考慮,建議同學訂下基本條件,能夠滿足這些條件的就儘管一試。面對當下時勢,莫不也只能如此?張炳良在政界有「張良」綽號,大概對應他時常出謀獻計。問張良怎辦好,「第一件事就是如何不讓結繼續扭深,令大家各走一步,矛盾慢慢降溫,有更多空間去推動一些改變,有了一些改變,對政府的信心多了,才有能力解決更多問題。」他說按照他對林鄭認識,不認為她如批評指放棄管治威望而交由前線警員與市民互相撕咬,「她的性格不像會放任,我覺得她是個想做嘢的人,但目前這個處境,她有沒有能力,社會有沒有足夠信任,她是不是已經找到方法,都是問號。環環相扣,所以我只能呼籲和解」。

他始終期望「香港問題,香港解決」,認為要在創傷底下自我療傷。雖然港澳辦發言人楊光高調闡述對香港局勢的看法,張炳良卻認為以往記者扑咪時港澳辦官員、主任「出聲」也不是沒試過,形式雖較罕見,他以他待人處世的平常心態度看待,認為港澳辦只是表達中央知道香港出現了大事情,「香港人發了聲,中央聽到了,象徵意義就是這樣」。講話提及對林鄭帶領特區政府依法施政的堅決支持,張炳良笑指中央政府自九七之後,對每屆政府都是支持依法施政,沒有改變過態度,「它有什麼講錯先?施政和管治要有效,一定有很多因素構成的,難道不用多聽社會意見?是不是需要回應社會訴求、急民所急?一定是這樣的」。「第二,支持警隊嚴正執法,這幾個字有什麼錯先?難道支持警隊不執法?」想起元朗西鐵站市民被白衣人棍棒肆意追打的晚上,記者沒能回話。「第三,講到反暴力。當然反暴力,唔通支持暴力咩,任何嘢平平和和處理,全部正路嘢。」

「要化解,就要坐埋」

解放軍駐香港部隊數日前發布宣傳片,演示海陸空軍備,有疑似新界綠色的士在街上擱置,亦有軍人要求示威者後退的場面。宣傳片在這個時勢推出,觸動不少港人的神經。「你要明白中央這幾個月來,一直有個懷疑,就是有外部力量介入,它從來不隱瞞這個立場。」他重提《基本法》列明只有兩個情况才能動用駐軍,一是特區政府主動要求處理緊急事故,二是中央認為香港出現一個特區政府不能控制的動亂,「所以它的信息不止給擔心被鎮壓的人看。戰爭,是不是對外國講呢?動亂,按中央的懷疑,是擔心香港被外力利用搞亂,來對付中國?」但軍人在片中一再以廣東話重複「後果自負」?「都要告訴一些香港人,被利用時小心變成外國人的代理。」他說,你可以不同意,但它的理解是這樣,「香港如果小亂,何用駐軍呢?記者會其中一個信息就是,它不會出手了,香港你自己走出政治紛爭,但我要警告外國。」張良認為要化解,就要坐埋,「建制大黨都可以主動找泛民大黨坐低傾下,你看文翠珊到後期都主動約工黨坐低傾,確保國會可以同意某些妥協,最後雖然傾唔掂。」他說政治是「無所不做」的,任何事其實都有可能,「機制不會不讓你朝野共商,當然傾完之後主導權都是在政府,但你都要傾,聆聽各方面」。

文 // 潘曉彤

圖 // 楊柏賢

編輯 // 何敏慧

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