周日話題:真正紓解民困的財政預算——巴西愉港的經驗

文章日期:2021年02月28日

【明報專訊】在政治掛帥的管治脈絡和社會氛圍下,堅持基於事實和邏輯的理性討論,希望循此影響掌權者的決策,恐怕都是緣木求魚。如果我們對財政預算這議題仍有興趣,那麼與其關注一份完全不聽民意漠視民生的公共資源分配計劃,又或介入不會被認真對待的施政論爭,不如善用時間,學習一些有意義的公共財政分配理念和經驗,例如源自巴西愉港(Porto Alegre)的參與式預算(participatory budget)。

貧無立錐之地 代議民主危機

愉港是巴西南部最大的城市之一,1980年代的貧富懸殊十分嚴重,約三分之一的人口被迫居於缺乏清潔食水和基礎設施的地區。1989年左翼勞工黨(Workers' Party)上台,開始引進稅務改革及推動參與式預算,期望改善愉港民眾的生活質素。勞工黨執政的整個1990年代,愈來愈多民眾建立了地區或街坊組織,並積極投入制定參與式預算,產生了十分良好的效果:到了2000年,99%的愉港人口已獲得乾淨的食水供應,超過八成人口的居所有排污設備(1988年只有五成人口的居所有排污管道)。此外,這10年間建成超過250公里的城市公路與街道,主要坐落於最貧困的區域;而2000年用於房屋的公共開支,是1989年的4倍以上,由市政府建設的學校,則由22所增加至90間。

愉港的經驗逐漸受到國際的關注和認可。踏入了21世紀,參與式預算從巴西擴散至世界各地,除了拉丁美洲各國以外,歐洲不少國家亦陸續推行參與式預算,包括英國、德國、西班牙、瑞典、法國等地。2000年代後期,參與式預算進一步擴散至亞洲和非洲等地區,港人熟悉的南韓和台灣都嘗試邀請民眾一起推動參與式預算。2010年前後,全球已有超過1500個城市推行參與式預算,儘管不同地區推動的參與式預算,在內容和形式上並不完全一樣。

參與式預算的興起與擴散,與全球的代議式民主陷入危機有關。不少接受參與式預算的國家或城市,都在不同程度上經歷了民眾對選舉上台的議員、政黨、總統等表現的不滿,代議式民主無法完全「紓解民困」,甚至像1980年代的巴西愉港一樣陷入貧富懸殊、民不聊生的景况。在此社會脈絡之下,鼓勵民眾直接參與,要求代議政制下的政客和官員都必須依循民眾所作的決定而行事的參與式預算,獲得了滋長的土壤,於政治條件成熟的時候——例如愉港的左翼政黨執政,又或其他採用代議式民主的政府為挽救自身的信任危機——,自然會發芽成長。

全民商議及決定:

參與式預算的兩大元素和五階段

然而,在參與式預算的全球化擴散過程中,其核心的理念和基本的原則,逐漸被稀釋或改變。愉港的參與式預算包含兩個重要組成部分,第一是組織公開的全民溝通對話,讓民眾能夠直接表達及討論不同的需要、提出具體的訴求,並以此作為制定財政預算的基礎;第二是透過投票等公共決策方式,把資源分配計劃的定案權力,交還給所有民眾,改變以往由上而下、偏向權貴的預算流程。前者重視平等、開放及透明地進行公共商議和辯論,後者則包括改變行政機構的職能和程序,讓民眾決定或選擇了的預算範疇和項目,可以貫徹地執行。

當世界銀行和聯合國於2000年以後介入,並推動參與式預算至亞洲和非洲等地,接受參與式預算的國家政權,也就愈來愈包括了左中右等不同的政治光譜,部分甚至是缺乏民意授權的專制政體。這種普及化產生了一種危險,就是貶抑了參與式預算中的平等及賦權的面向,逐漸變成了改善政府管治合法性的其中一種技巧或裝飾。不少愉港以外的地方所推動的「參與式預算」,側重的是參與式預算中的意見表達或商議諮詢等溝通元素,權力決策的元素則備受忽略,以至於有論者認為這與新自由主義的套路其實是相通的。

要了解如何確保這兩個基本元素能夠貫徹執行,我們需要更細緻地認識由民眾參與製作的財政預算的具體流程。愉港參與式預算的訂定和執行分五個階段。第一階段是預備會議,於市議會中進行,首先由市政府報告去年的預算執行狀况及結果,然後是發布今年由民眾決定了的財政分配計劃,再交代也是經由民眾決定了的制定預算的規則及程序,最後是初步討論來年公共開支範疇的優先次序。

第二階段是地域性及依據預算主要範疇安排的議會:愉港市分16個區域,每個區域都設有公開讓所有民眾參與的預算議會,討論及決定未來的公共財政分配範疇的優先次序,然後由參與式預算議會(見下文)的代表根據這些優先次序提出更仔細的財政計劃;民眾也可以參加經預備會議討論和地域議會選出的六個預算主要範疇(如2003年的房屋、教育、鋪路、社福、醫療、排污)的議會。一般參與這些議會的人數由400、500到1500人不等,過程中會隨機選擇15位民眾,每人以3分鐘去闡述他所選擇的預算範疇優次,然後進行表決。這些會議中也會選出民眾代表(每10名民眾選出一名代表),參與更仔細地討論及訂定預算項目的地區及主題範疇論壇。市政府的首長會參與這些地區及主題範疇會議,但沒有投票權,目的只是為了直接與民眾接觸交流,聆聽他們的需要。

第三個階段是參與式預算議會,成員從16個地區及六個主題範疇中選出(每個地區及主題範疇各有兩位代表),另加市工會及鄰舍協會的代表(各一位),市政府的相關官員,如計劃部部長及社區關係協調組組長,由市長委派參與會議,他們可以發言,但不能投票。所有選舉出來的參與式預算議會議員,將會提出及討論更仔細的項目優先次序。參與式預算議會有權考慮、批准、改變、否決參與式預算的年度計劃,以至於訂定製作預算的規則、投資計劃及稅收政策。

第四階段是完成製作公共財政支出及投資計劃。地區/主題議會及參與式預算議會完結後,市政府會提供技術及財務分析,協助制定預算案的基本框架,再提交參與式預算議會表決,成為年度公共財政預算的基礎。這份提案將再次發還地區及主題論壇/議會中討論,由民眾商議及表決。

第五也是最後一個階段,是由參與式預算議會討論及表決是否需要修改訂定預算的程序、規則及技術準則,作為下一年度的依據。

制度安排與民主前提

巴西愉港的案例顯示,要貫徹落實參與式預算的平等及公開的商議原則和由民眾決定的權力,需要一定的政治條件和制度安排。要確保公共的溝通符合公義,需要於安排會議及論壇時,小心避免不會因為地點、時間安排等的不便,令部分民眾無法參加,又或是因討論的門檻過高(如使用民眾陌生的技術性語言),系統性地排拒特定社群的參與,最好能讓民眾參與改動或決定商議及討論的規則與程序。

與此同時,要確保參與式預算的賦權面向,也就是落實由民眾決定公共財政分配的權力,需要設定幾項體制的安排。首先,由民眾投票選出的預算計劃,政府不能否決或擅自改動,為此市政府必須每年製作及發表一份公眾能容易看到及監察的項目列表,詳細記錄了那些由民眾選出的預算項目的金額和執行日程,任何技術性的改動都必須要回到民眾參與的過程重新討論;又成立一個獨立於其他政府部門的預算計劃辦公室,可全權處理預算的執行,杜絕其他利益群體以尋租(rent-seeking)的方式影響公共財政的分配;而撥作參與式預算的數額亦十分重要,如果財政預算的數目微不足道,只能處理一些政權認為「人畜無害」的議題,意味着無法滿足民眾心目中符合社會公義的公共資源分配訴求,以至破壞他們參與的動機。

其次,行政體制亦需要作出相應的改革,包括於每個市政府的部門,都必須創立社區促導者(community facilitator)的職位,代表政府出席參與式預算的各種會議,協助參與者準備技術上可行的計劃,並協調政府官員須向正在進行中的項目負責。社區促導者是連繫社區與技術專家/官員的中介人,每星期都參與各種與預算相關的討論,以確保參與、決策和執行過程的一致性。值得強調的是,在協調和商討過程中,技術專家都必須遵循民眾的最終決定。最後,在部門以上設立更高階的行政結構,也就是參與式預算議會,議員基本上全由民眾選出,決定關於參與式預算的規則和流程。

阿茂整餅「參與」 財政預算離地

參與式預算由巴西擴散至全球各地的過程中,其賦權面向逐漸被稀釋或忽略,保留的更多只是作為諮詢的溝通形式,真正的決策權力,仍然牢牢掌握在政權手中。近年香港的一些親建制智庫和中國大陸一些地方政府的「參與式」預算論述和經驗,其實亦有類似的傾向。

如果參與式預算的「參與」,只剩下諮詢和商討,甚至連「諮詢」也只是阿茂整餅般「無嗰樣整嗰樣」,那麼預算案不僅無法「紓解民困」,更會浪費資源、混淆視聽,令民眾真正的需求無法系統地提出、討論、整理,更遑論由民眾作出財政分配的決定。更嚴重的問題是,這種排拒民眾參與決策的財政預算案,將會令公共資源愈來愈流向權貴,因為不公義的制度安排,必然會滋生出不公平的財政分配。

缺乏必須的政治條件和體制配合,愉港模式恐怕無法在香港複製。因此,學習巴西的參與式預算理念和經驗,並非是希望能夠短期在香港套用,而是協助我們釐清真正能「紓解民困」的財政預算所需要原則、制度設計和執行安排。就像一些引用參與式預算理念和經驗的地方,儘管並沒有對體制作相應的改革,但仍然提供了機會讓民眾在參與商討的過程中,學習民主的溝通及制定預算的過程與相關知識。換言之,參與式預算可以成為一種民主學習的平台或組織工具,民眾從中學習整理需要及提出訴求,以致發展適合自己需要的資源分配想像;亦能夠於參與過程中與其他市民連繫,互相支持,從中尋找民主地轉化預算制定的可能性。

參考資料:

Cordeiro, Andre Passos (2004): “Porto Alegre: The City Budget”, in Iain Bruce ed. The Porto Alegre Alternative: Direct Democracy in Action, Pluto Press.

Baiocchi, Gianpaolo and Ernesto Ganuza (2014): “Participatory Budgeting as if Emancipation Mattered”, Politics & Society 42(1) , pp. 29-50

文˙許寶強

美術•胡春煌

編輯•林曉慧

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