行政權流失故事系列:誰主規劃

文章日期:2021年05月23日

【明報專訊】所謂「規劃權」,一般是指規劃作為行政手段之公權力,能夠以公眾利益之名制訂、實施與管制城市土地及空間發展。與此同時,規劃在城市發展扮演一種理性化(rationalization)的功能,透過空間論述、法定程序來合理化特定發展目標。而較少人談及的,是規劃有帶動構造城市空間想像力(spatial imagination)的潛能,透過規劃倡議過程組成一個社會的未來願景,融合社會內不同空間想像的場域,從而定義所追求的理想城市發展形式與內涵。

香港土地問題如果並非沒地可用,那我們便需要探究「規劃權」的問題,為何公權力在某些地方用得兇神惡煞,在處理居住問題的某些時刻就會神秘失蹤。現時地產利益板塊大幅度「被完善」,「鬥地主」風聲不時傳出,各種新規劃方案正空群湧現搶奪對深層次問題的定義。究竟未來誰主規劃,與其說是已在預計之內的答案,真相更像是在爭奪角力之中的變數。

昔日規劃權的旁落

還記得香港回歸後第1個10年,城市發展充斥着「發水露台」、「屏風樓」、「食街規劃」、「酒店式住宅」等不勝枚舉的概念創造,都是傾斜發展商蠶食香港城規體制的公認例子,其邏輯都一樣:透過各種環保、效率、需求名目來打劫地區內的環境、密度、街道、社區網絡等共有空間資源,從而實現某些群體的利益最大化。後來有些因惹起公憤已被中途廢止,有些透過規範化仍可千秋萬代。在此脈絡下「地產霸權」一詞才得以流通,由過往發展商代表作為受社會膜拜的偶像,搖身一變成為賺到盡的吸血鬼,這與掌握公權力者沒有積極捍衛既有規劃原則,規劃大權旁落在既得利益者手上不無關係。

香港的第2個10年,這個問題並沒有隨「地產霸權」一詞減少使用而解決。新發展區中的原址換地、地產商農地土儲的共享,這些幾近度身訂做的新規劃框架,都是以年計的時間,配以「吹奏師」持續輿論加持,逐漸「名正言順」走進公共政策的框架內。這些規劃對解決房屋問題影響深遠,不單現實上讓發展商從中自肥,更將土地規劃的主導權交由發展商手上:明明政府可按公共用途需要收回建100%的公屋/可負擔房屋,卻偏偏為大囤地者的意向鋪橋搭路,導致房屋發展的性質及節奏受阻,可用以解釋政府經常「有地不用」的弔詭處境。

誰阻礙了規劃?

由於香港無人否認房屋問題已是災難級,規劃工作卻無法趕上社會訴求,各界都開始尋找製造阻礙的元兇,或者是一個鮮明的代罪羔羊。除了是向「曱甴王」鬥地主的叫陣,「環保霸權」與「規劃霸權」的標籤亦陸續出現,將在城規制度中毫無位置權力的環保團體都說成關鍵阻礙。近日紫荊黨更連番撰文,劍指既有香港規劃體制乃「殖民主義餘毒」,是規劃程序本身阻礙了規劃發展權,似在尋找打破既有城市規劃對城市環境保障及市民參與機制的一次機會。

其實拿一個最近的例子,問題就一目了然。2019年《施政報告》說要動用《收回土地條例》的尚方寶劍,研究收回450公頃棕地及10塊私人住宅土地作「百分百公營房屋」,比起移山填海人工島,這幾乎是香港社會最少爭議的覓地方向了。但經過兩年多的漫長等待,最後只選擇性收了研究範圍中不足50公頃(約10%),而10塊私人地亦只收了3塊(只有1.2公頃),收地建議少得可憐。

條例、施政、權力皆陣列在前,但無論是數量與速度上,最後這張收地成績單仍可以如此大打折扣。在海中心造島已經比小說更科幻,近日倡議收回150公頃位處鄉村內的私人違規丁地作鄉村式公屋,竟然形容為「不切實際」,可以折射出政府的確是基於某些原因而「有權不用」。

事實上,當中的「規劃阻礙」是難以深入考據的,因為覓地規劃過程基本上是官僚內部的黑箱自決,官方也沒有詳盡交代大批私人土地各自被DQ的死因。但從過往不同查冊研究及報道,可知擱置收回私人土地的地點不少牽涉主要發展商地段,而非關乎零散、無路、偏遠等技術理由,導致明明眼前大片可用可收的土地資源,也彷彿陷入一片神秘「力場」之內。

元朗橫洲是另一透視規劃阻礙的絕佳案例。有關這場「橫洲黑幕」,或許只記得朱凱廸被恐嚇及綠化帶3村被清拆,但參考當年的《橫洲報告》,這本質上是官員與地區有影響力人士「摸底」後,讓萬多間公營房屋計劃擱置及嚴重延後的一次規劃事故。直到2019年最新橫洲棕地發展計劃,發展時間表仍要定到2034年才完成興建,比政府預計明日大嶼首批入伙時間2033年時間還要遲。一個擱置後又拉長15年發展的公營房屋計劃,怎一個技術限制可以了得,但若然要將矛盾指向環保團體及規劃程序,則很明顯是在模糊化問題核心。

規劃集權 更須充權

土地作為如此龐大的利益資源,或許真的有可能以「鋤D會」方式暗中協商,這裏不想指向一個無法考究的deep state結論,反過來問,究竟香港如何能將規劃權用得其所,才是未來更為關鍵的問題。

有兩種力量都各自努力進行着「理性化」的規劃論述,明顯「鬥地主」是暫時跑出的一面旗幟,有趣地因着不同原因許多人均樂見其成,屬意由強力部門出手「打大老虎」掃除規劃障礙,基本上就是一套萬能論。然而當中會否選擇性地鬥,以及田地最後如何分的問題,表述仍然流於抽象。另外一種則是移山填海的大開發主義,透過無視及動員攻擊既有規劃體制條例,迴避了處理對以往新界棕地、發展商私人農地等「有權不用」的問題,犧牲民意與環境強推規劃,並於今日議會重新獲得制度優勢。

以上發展並不容樂觀,很可能意味着未來處理土地問題的規劃集權方法,也未必能夠將規劃權用得其所,市民樂見。回顧當年明日大嶼人工島首度出台只有1,000公頃的發展規模,經過政商智庫發布2,100公頃人工島填海方案後,不久官方計劃都立即改口變1,700公頃,旋即惹來更大民意風暴。此事可見,規劃權若然沒有扎根於市民意向,單憑極小撮人自說自話將會相當危險,根本無法確保規劃方案真正符合公眾利益及民意所歸。

一種無民意授權的規劃權,結果不僅是爭議不斷(可能當權者已毫不在乎),而且再無法讓城市吸收社會新價值、好方法、創造力與同步演進(可能當權者也毫不在乎),終究建造出一座毫無歸屬感的死城。儘管在新時代香港也可預視未來只會趨向規劃集權,但民間具備論述規劃、透視問題、開放數據、構想方案的能力,就已是一種規劃充權,仍是體制外需要保留的寶貴資產,有助令規劃權導向解決問題的一方,是比等待集權更值得期待的事。

(系列之二)

文˙陳劍青@本土研究社

編輯•王素怡

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