行政權流失故事系列:房屋供應權:放棄十年,遺禍無窮

文章日期:2021年06月06日

【明報專訊】過去幾十年尤其是主權回歸之後,香港政府敵不過地產商的精心籌謀,土地供應權和土地規劃權逐步流失,抑制了行政權的運用,削弱了政府施政的能量,但是說到傷害香港最深的是他們令政府放棄房屋供應權長達10年,扭曲的政策逼人買私樓,把香港樓價挾高,令基層生活困苦、鬱悶躁動,為社會不安定埋下定時炸彈,最終於2019年一發不可收拾。

房屋供應與社會安定

政府的功能在保障人民的生活、空氣、水和食物之外,人需要住所,建設家庭,生兒育女,工作勞累時可回家休息補充,市民安居樂業才能共同建設美好的社會,因此住屋是社會安定之本,保障人民有屋住是政府的根本責任,由於權責並行,因此政府也必須掌握房屋供應權。

早年港英殖民地政府一向與基層保持距離,不主動介入他們的生活,但是1953年石硤尾木屋區大火,超過五萬人家園盡毁,不妥善安置的話,大有可能觸發社會動盪,破壞社會安定,政府不敢怠慢,一年後原址建成八幢六層高的「第一型」徙置大廈(註1),安置火災災民,成為多層公屋的鼻祖,也是政府醒覺執行房屋供應權的先例。

1967年社會動亂之後,香港元氣大傷,政府認受性受損,因此施政主調是確保社會安定,先後推出爭取華人社會支持的多項措施,當年香港有大量貧民住在遍佈山坡的木屋,環境惡劣,容易滋生對社會不滿的群體,因此政府從房屋供應入手,1972年展開「十年建屋計劃」,為180萬人提供廉租居所,1976年更推出「居者有其屋」計劃,協助中低收入家庭成為居屋業主,社會瀰漫安居樂業的氣氛,此後二十多年是香港社會安定的黃金時期。

「住屋」變「資產」

可惜回歸後的香港政府不認識房屋供應權對政權的重要性,房屋政策誤入歧途,多年向地產界傾側,導致今天出現公屋數目嚴重不足和私樓癲價遠離民生水平的局面,不過我們不能把罪過全算在政府身上,而必須注意到香港市民住屋概念的轉變。

1990年代起,香港富裕起來,時勢讓一批地產商成為富豪,人們欣羨之餘模糊了住屋的概念,「用來住」的房屋變成「投資/投機」的資產,不少人為自己居住的物業升值而高興(雖然他們賣掉資產後其實無家可歸),而未能醒覺樓價飈升會對未來置業者造成的困難,小部分「聰明人」更透過投資/投機,藉樓價的升浪而發財,成為新一代富翁,使更多人被「地產」迷倒,視之為經濟新引擎,其中一個是2005年出任行政長官的曾蔭權,在他眼中:「房地產市場是香港經濟的重要基礎,與民生息息相關,對不少市民來說,房屋是他們最重要的資產」(註2),徹底忘記房屋是市民居住之所的基本概念。

1997年初,香港地產炒風熾熱,樓價步步高升,不少人跟風入市,年底亞洲金融風暴驟起,隨後全球經濟低迷,香港樓價應聲下跌,樓價巔峰期入市者帳面損失重大,按揭達到九成的業主面對物業市值低於欠債額的「負資產」惡果,市場淡靜也令地產經紀生計艱難。本來自由市場商品價格起落事屬尋常,投資/投機損手與人無尤,不過負資產群體加上背後的地產界人多勢眾聲音大,要求政府「救市」,即是阻止樓價繼續跌下去,由於全社會都視住屋為資產,他們得到很多支持,輿論和政界人士也加入向政府施壓,要保住樓價。

放棄房屋供應權

2002年政府對壓力屈服,以政府行為介入「自由市場」托市,時任房屋及規劃地政局局長孫明揚宣布9項「穩定」樓市政策(註3),人稱「孫九招」。三四十歲的朋友2002年時年紀尚小,可能不知道孫九招在房屋方面做了什麼好事,以下扼要列出:

‧停止主動賣地,新土地只會以「勾地」方式出售

‧每年調整租住公屋建成量

‧暫停鐵路沿線物業發展項目

‧停建居屋

‧停止房委會和房協與發展商的共同發展項目

‧終止租者置其屋計劃

‧資助貸款置業計劃繼續但會檢討

‧全面放寬私樓租住權管制

‧取消所有控制炒賣措施

第1項把土地供應權拱手相讓地產商(註4),造成私樓供應大幅萎縮,第2項表面上在保證公屋供應,實際變成大幅減縮公屋供應,令輪候公屋時間不斷延長,第3至6項是逼人買私樓,人為地製造額外的私樓需求,第7項把政府資助投入私樓市場,第8和9項則調低投資/投機的成本,全部加起來使地產市場熾熱,把屋租和樓價推高。

孫明揚在推出新政策的聲明中開宗明義講:「房地產市場是香港整體經濟的重要支柱……對不少市民來說,房屋亦是他們主要的藏富工具」,又指:「私人住宅樓宇的淨資產值下滑,阻礙經濟復甦……置業者手上的物業亦變為負資產」,因此需要做工作「恢復市民對房地產市場的信心」,這些言語反映當時的社會氛圍,核心信息是:香港經濟以地產為中心,樓價不能跌,但是作為普通市民,我不明白為什麼樓價貴是好事,不是令平民百姓難以圓擁有居所之夢嗎?可惜那一刻政府心中只顧已經擁有物業的有產者,忘記仍為住屋惆悵的升斗市民。

孫明揚列出政府定位:「為有需要家庭提供租住公屋的同時,應該停止興建和停止出售實物的資助公營房屋,以及大幅減少在整體房地產市場所佔的供應比例」,他說在供應租住公屋之外,政府「應盡量退出其他房屋資助計劃,把干預市場的程度減至最低」,「私人樓宇的建成量則應由市場按需求決定」。

這段話十分豈有此理,政府向中下階層市民提供可負擔居屋和「租轉售」公屋,是政府房屋供應權的體現,是維持社會安定的根本德政,竟然被形容為「干預市場」,是把市場利益放在公眾利益之上啊!而且政府還要主動退出「市場」,是主動放棄房屋供應權,從此市民只能買私樓,至於「建成量由市場按需求決定」,等於讓地產商決定未來私人樓宇的數目。總體結果是既逼人去買私樓,卻由賣樓者控制供應,於是政府大權旁落,地產商全面控制樓市,市民任人宰割。基礎經濟學告訴我們,需求增加,供應減少,價格便上升,由此我們不難明白為什麼孫九招之後,香港樓價失控飈升。

十年失誤 社會躁動

2002年政府行為扭曲了市場,讓地產商操縱樓價,飈升至普通人不能負擔的「癲價」,地產商得了暴利,市民變相向地產商「交重稅」,成為隱性的奴隸,工商百業則長期捱貴租,大家辛苦勞動的成果都變成地產商及「投資者」的富貴,一則貧富懸殊加劇,二則住屋問題惡化,劏房湧現,成為1960年代滿山木屋的翻版,只不過今次的惡劣居住環境隱藏在多層大廈之內,到了今天,更淪落到「納米豪宅」的黑色喜(悲)劇。

2011年,曾蔭權承認政策失誤,導致樓價急升到超出市民負擔能力,同時宣布復建居屋(註5),政府恢復行使房屋供應權,但是為時太晚,市民已經形成「地產霸權」和「官商勾結」的印象,導致民怨累積。2012年政府換屆,取消勾地表,從地產商手中奪回土地供應權和啟動增建公營房屋,可惜十年失誤傷害極深,覓地和新建公屋都費時費力,九年過去了,成效不彰,輪候公屋時間更逼近六年,不幸的是世界各地游動資金湧港,進一步推高樓價(註6),「上樓難」的苦惱遲遲不減,焦慮卻不斷增加,社會躁動增溫,乾柴不斷堆疊,碰上外來火種一下子就燒成烈火,2014年的「佔中」和2019年的動盪幾乎是無可避免之事。2002年政府放棄土地供應權和房屋供應權,遺禍無窮,是社會不安定的重要遠因之一。

為了長治久安,香港社會必須重整對住屋的看法,視自住的物業為「家」而不是「投資工具」,政府則必須汲取2002年錯誤交出房屋供應權的深刻教訓,應視「市民有屋住」為己任,以多元方法提供市民能負擔的住屋,不可再迷信所謂「自由市場」,更不可期望地產商忽然仁慈為政府排難解憂。

(系列之四,下周續)

註1:香港房屋委員會網頁「公屋發展歷程」

註2:2008年10月施政報告

註3:香港政府新聞稿,2002年11月13日:房屋及規劃地政局局長孫明揚的聲明

註4:《明報》,2021年5月16日:行政權隨年漸削 先從土地供應權說起

註5:2011年10月施政報告

註6:《草雲居》,2017年1月27日:香港人無屋住的根本原因在「地產投資/投機」

文˙林超英

編輯•林曉慧

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