周日話題:基建自肥企画:基本工程儲備基金的兩個不同版本

文章日期:2021年06月20日

【明報專訊】現在的基本工程儲備基金有什麼問題?不如由財政司司長陳茂波親自解釋。

2011年前財經事務及庫務局長陳家強說,地價收入雖記入基本工程儲備基金,但這不代表賣地收入只用於工程及設備,因為有機制可將資金由基金撥到政府的一般帳目。

當年未入官場的陳茂波在《明報》觀點版撰文,說翻查過2000年起10年的政府帳目,陳家強口中的轉撥只發生過兩次,更大規模的是從一般收入帳目轉撥資金進基本工程儲備基金,抵消起來的話,在10年內政府從一般帳目中淨挪出80億元注入基本工程儲備基金。陳茂波厲詞斥責陳家強等財金官員「自以為是、思想僵化、混淆視聽、為保守理財諸多辯駁」,今天讀來依然擲地有聲。

他文中不僅批評政府的高地價政策,更痛批基本工程儲備基金限制了政府無法對社會民生作出長遠規劃和投放,政府將地價「統統列入非經營帳,以致這筆收入完全不能挹注經營開支,大大限制了香港在貧窮、教育、衛生、社福方面的開支能力」。陳茂波10年前仍義正詞嚴地批評基本工程儲備基金的制度問題(當然那只是問題的一部分),但他搖身一變,由立法會議員變為財政司長後,卻沒有試圖改革制度的這部分問題。

不過,明明前財政司彭勵治1982年設立基本工程儲備基金時,原意只是公共工程項目管理的財政伎倆,妥善管理基建工程,盡力減低不確定因素對公共工程影響,同時,需要更好地對整個公共財政系統及社會民生作長遠規劃,不能因基建而犧牲其他社會需要,為什麼今日基金的效果似乎與原意背道而馳?基金的運作是什麼時候出現變化呢?

中英談判開始後,北京領導人要收回香港主權的強硬態度,很快就令英國放棄了在97後繼續治理香港的願望。雖然北京領導人決定要收回香港主權,但他們起初不知道該怎樣處理香港日後的管治問題。經過一番調研,北京總算決定了處理香港問題的基本方針政策,但直到1984年初,中英談判即將結束,始終無法想出解決地契問題的方法。此時,港澳辦決定邀請梁振英協助。從天水圍規劃發展史上,我們知道北京領導人完全不明白香港的土地制度和地契問題牽涉的概念和知識,也由於中國的社會主義經濟不存在房地產市場,他們不熟悉香港的市場經濟。改革開放後,香港有一批專業人士常常在內地講授不同專業領域的知識,獻出一臂之力推進國家的經濟改革。當時29歲的梁振英是其中一員,在內地講授土地測量、城市規劃及房地產市場的知識。據梁振英的說法,他當時與港澳辦在北京會面後回港,剛好搬家新居未有家具,就坐在地上寫了數千字的意見書,經新華社轉交港澳辦。他在意見書裏寫的建議,就成為了中英聯合聲明題為《關於土地契約》的附件三。後來,梁振英繼續以自己的專業,將香港的土地批租制度移植到中國內地,在80年代後期協助了上海市和深圳市招標賣地,支持內地的房地產市場改革。

開支強調土地開發

基金用途原意不再

聯合聲明附件三訂明,所有地契的批租期延長至2047年,也訂明了一些土地批租的政策和改變涉及地價收入的公共財政制度。當中規定了港英政府至1997年前每年不能批出超過50公頃的土地,以及規定了地價收入要用於香港的基建和土地開發。這兩項規定,是因為北京擔心英國人會賣出香港土地以套現帶回英國。正如鄧小平後來在1984年7月中說,「我們同意可以批出1997年後50年內的土地契約,而且同意港英政府可以動用這種賣地收入,但希望用於香港基本建設和土地開發,而不是用作行政開支。」梁振英在考慮怎樣將領導人的想法寫成條文的時候,照理是應該留意到港英政府在1982年設立的基本工程儲備基金。他就對這個既有的制度設計進行改造,以將賣地收入和基建及土地開發的開支直接掛鈎。

附件三的第6款訂明:「從《聯合聲明》生效之日起至1997年6月30日止,香港英國政府從土地交易所得的地價收入,在扣除開發土地平均成本的款項後,均等平分,分別歸香港英國政府和日後的香港特別行政區政府所有。屬於香港英國政府所得的全部收入,包括上述扣除的款項,均撥入『基本工程儲備基金』,用於香港土地開發和公共工程。屬於香港特別行政區政府的地價收入部分,將存入在香港註冊的銀行,除按照本附件第7款(4)的規定用於香港土地開發和公共工程外,不得動用。」第7款則是關於中英兩國共同組成土地委員會,負責執行附件三內容,監察批地限額和地價收入的分配和使用,當中(4)的規定是關於審核動用屬於特區政府的地價收入的建議。

聯合聲明生效後,港英政府的地價收入便分成兩份,一份放進供未來特區政府使用的「土地基金」,另一份就放進基本工程儲備基金。自此,基本工程儲備基金的資金來源及運作規定便發生了根本上的改變,已經不再履行彭勵治在1982年設想的原意,也不再有規定要將基金利息或多餘資金撥回用作社會用途的一般帳目。一方面,新版的基本工程儲備基金強調了資金只用作基建及土地開發;另一方面,有別於港英政府昔日從一般帳目和地價收入同時注資基金的做法,新版基金規定屬於港英政府支配的地價收入要全數放進基金。自此,賣地和補地價等資本收入撥進基本工程儲備基金,入息稅和薪俸稅等一般收入的再分配效應微弱,作為公共財政主要收入的地價無法再分配到社會福利服務甚或建公屋等用途,只能用於平整土地和投資基建以生產「熟地」等目的。

在港英政府的最後數年,為了符合當時的社會需要,新增了數項公共工程開支的類別,包括「港口及機場發展」和從「系統設備」中分出「電腦化」,以完成玫瑰園計劃和大規模提升政府運作所需的現代設備。然而,今時今日的特區政府,大致上仍然沿用港英政府留下來的公共工程開支分類,既不能反映今時今日的實際用途,又未有與時並進,修訂項目分類去配合今日社會需要。例如,現今的政府是否仍須像港英政府一樣,保留「電腦化」為一個主要的公共工程開支,而非併回「系統設備」?又例如,現時的基本工程儲備基金仍有一個叫「房屋」的分類,是昔日港英政府用以撥款興建公屋的,但今時今日的公屋興建成本是由房委會支付,而非此基金;現時「房屋」類別下的公共工程主要是一些政府辦公大樓和建築物。再例如,特區政府在「公路」這個類別的公共工程支出持續上升,開支亦是佔百分比最大的類別,昔日港英政府在此分類下的工程包括隧道、天橋、公路幹線等,但現時這個類別下的工程佔比最多的不是我們日常生活會使用的道路,反而是那些超支不斷的跨境基建,包括廣深港高鐵和港珠澳大橋。彭嘉林2018年撰文論述過特區政府治下中資工程公司參與本港巨型項目的比率明顯提高。

城市發展與大眾社福的距離

至於梁振英如此改造基本工程儲備基金的原因,可參考他對城市土地的理解,筆者不作評價。梁振英在1989年出版的一篇文章寫道,基建的選址會令附近有土地改劃的需要來提供相關配套,而土地一旦改劃,地價就會上升。例如當機場選址決定後,附近就必須有酒店及其他配套,故有需要把農地改劃成酒店用地,而土地價值就因而改變。梁振英指出,「改變用途而引起的增值,實在源於整個社會對機場的投資,因此不少政府都曾設法以繳稅方式,將部分增值收歸公有」。他講及的這個情况在香港俗稱補地價。

不過,他這裏說的「整個社會」是指什麼人呢?什麼人才是有份參與投資城市基建?梁振英1986年10月8日在獅子會午餐會演講,指出私人住宅的業主就是有份支持社會公共建設的人,他們透過自置物業,間接改善整個社會,「香港的家庭自置物業間接對社會建設作出投資,這種間接投資的意義也是很大的。樓價裏面有相當大的部分是地價,而私人住宅用地亦有相當大的部分是政府賣出的」。他當時用1983年至1986年的公共財政數據來說明,政府地價收入和公共建設的開支相若。他在演講中也提到,市民要抱着艱苦創業的精神來置業,「市民對住屋的需要,不能夠簡單地說成一種權利,更不能把解決住屋問題統統當作社會福利看待」。

梁振英2014年接受中共上海市委黨史研究室訪問,憶述他80年代擔任上海市政府土地使用制度改革顧問的經歷。他提到在土地批租制度下,城市發展有一種「良性循環」:「通過土地使用權的批租,地方政府能夠取得批租款、賣地的收入,使得城市的開發進入一個良性循環。地賣出去了,錢進來了,用這個錢再做基礎建設,開發更多土地,再投放市場」。

他言談間也提到對公屋政策的意見,指出公屋對政府來說不是資產,而是負債,不僅在公共財政上因房租低而管理成本高,更是政治上的負債和包袱,因為政府作為房東,很容易和作為住戶的人民產生矛盾。他舉例說,某公屋戶水管壞了,要求修理,但公共部門效率上處理需時,如住戶等幾天不耐煩,就會找「一個小的區議員」,找民意代表,一些政黨、政團的人,「到管理處拍桌子,管理員就好歹給他修一下,這個區議員就得分了。慢慢地,當地的居民就跟當地的一些民意代表形成了一種關係,往往就會變成反對政府的一種力量」。

試想像一個這樣的城市:賣地收入不應用來提供公屋或其他社會福利服務,最好只用作基建和開發熟地,讓勤力以置業為榮的市民、地產商、城市菁英繼續推動經濟發展,以維持一種不太考慮到社會弱勢需要的良性循環。按這樣模式發展的城市,仍會是符合社會公義的城市嗎?這個思維可謂漠視無數普羅大眾在日常生活中營營役役地辛勤工作對社會的貢獻,是對社會、對人的剝削。筆者和老師鄧永成以前曾撰文提到一點:高價值的土地之所以有良好的區位優勢,實取決於社會大眾在社區內默默耕耘參與建設的社會空間關係;既然城市是共創的,意味每個人都有份參與建造,每個人也應合理地分享成果。

對城市來說,基建是必須的。電力網絡、通訊線路、水道渠道、道路系統、廢物管理等城市基建系統,以及諸如醫院、學校、公園、綠色空間等社會基建設施,都擔起支撐社會和經濟活動的角色,讓城市居民能維持生命、保障安全、方便溝通、促進健康,以享受在城市聚居的日常生活。

還有一類基建,叫巨型項目(megaprojects),即是那些大規模、規劃建造需時逾年、耗資巨大成本(一般以78億港元為標準)的基建項目,具體例子包括奧運會等盛事(mega-events)所需的設施、高鐵、機場,甚至是文化旗艦。在全球社會,這些巨型項目形成了由政府、智庫、各種專業服務、顧問公司、工程公司的龐大利益網絡。儘管全球社會向來視完成這些巨型項目為先進現代城市的指標,建立城市品牌,但近年因氣候變化及環境危機逼在眼前,加上經濟緊縮政策,很多城市都已經出現範式轉移,着重考慮巨型項目是否必要,能否有助實現永續發展目標,不再為建造而建造。

基建帶給社會希望 還是絕望?

基建既可帶給城市社會希望,但同樣也可令城市社會絕望。兩者之間的分水嶺在於政府與公民社會的互信,以及政府的管治能力。基建之複雜,在於不止涉及專業工程知識,基建項目的執行者不能自詡專業者,遇到問題就向政府和公眾趾高氣揚地擺出一副「我哋話ok就得」的態度。若基建要給予社會希望,就需要長遠規劃、項目管理、風險管理等社會科學知識,衡量不明朗因素、監察進度,及時作出干預,避免工程延期和超支。給人希望的玫瑰園工程,不僅沒有超支,更用低於預算的成本完成工程,留下資金予特區政府,英資亦沒成為主要的外判承建商,中方官員懷疑英國人自肥的的陰謀論不攻自破。

使城市社會絕望,甚至帶來負擔的基建也有不少,這亦是全球社會的普遍現象。特區政府多次委聘為工程顧問的傅以斌從事巨型項目研究多年,整理了全球逾6000多個巨型項目的數據,發現約九成的巨型項目建造過程都超支超時,而且為取得資金以開展工程,在規劃階段刻意高估效益和低估成本,已是全球面對的基建常態。尤其今日外判風氣盛行,若政府管治能力不足,工程缺乏透明度,就容易被外判商和財團牽着鼻子走,出了事也只是後知後覺,民脂民膏就此任人魚肉。更讓社會大眾絕望的,是因這些工程而挪用了本可用作建公屋及提升社會服務的公共資源,犧牲了民生。任何社會都不應過度耗資於不必要的巨型基建,而政府亦有責任管理好公共財政向民負責。正如陳茂波10年前已指出,基本工程儲備基金的問題為時已久,公共財政弊病一直未得修正,現屆政府既然聲言不再做鴕鳥政府,反對聲音又不復存在,政府是否應該鼓起勇氣,抵住財團等既得利益者的攻擊,在公共行政上做好項目管理之餘,改革有問題的基本工程儲備基金,別再因基建而犧牲公眾福祉,以體現國家主席習近平的為民情懷,按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求,實現惠及全體人民的小康?

(基建圍城系列三之三,系列完)

文˙葉鈞頌

編輯•王素怡

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