行政權流失故事系列:政府功能公司化令行政權迷失——機場管理局案例

文章日期:2021年06月20日

【明報專訊】香港回歸前,港英政府不知無心還是有意,把一堆原本在行政體系內的功能及工作,調出體系外新成立了的一批「局」或「委員會」,香港機場管理局是其中之一,於赤鱲角機場啟用之日取代民航處管理香港國際機場。現在回頭看,政府行政體系自此不掌握航空業發展的大勢,也未能把空域和機場統合思考,失去航空發展的主導權,被機管局牽着鼻子走,而機管局本身則以財技扮賺錢,不務本業,把原本世界第一的機場搞到服務退步,名聲下滑,丟掉國際航空樞紐的地位,更在空域難題未解決的情况下,繞過行政體系,強行借貸巨款興建沒有用的第三條跑道,是政府功能公司化令行政權迷失的例子。

機管局成立背景

香港的啟德機場以前由民航處管理,成績斐然,八、九十年代客貨運快速增長,民航處想盡辦法,在啟德機場既有空間不斷創造出新容量,有力證明公務員感應社會需求和解決難題的能力,不過政府對民航處的功勞報以懲罰和扼殺,1990年成立臨時機場管理局負責興建赤鱲角機場,1995年立法成立政府全資擁有和以「商業原則」運作的機場管理局,負責興建和管理赤鱲角機場,注意:努力經營啟德機場的民航處人員並不自動轉職到新機場。

這個轉變反映當時各國政府對新自由主義、「小政府、大市場」、「商界比政府高效率」和CEO等的迷信,把各個領域的政府功能「公司化」,交給以「商業原則」運作的所謂「公營機構」執行,又以為空降外人CEO會帶來活力和新思維,令「公司」在短時間內提高盈利。

隨着歲月過去,我們知道這些外來的CEO(雖然未必用這名稱)領導的「公營機構」,以短期盈利來量度機構成績,並藉此為高層管理人員加薪,公私不分,目標不明,分心做「搵錢」的事,忘記了機構原本的公益目的,以致做不好原本的社會功能,甚或長遠搞出負面後果由市民承擔,以下我們透過歷史敘述看機管局這案例。

獨立王國傾向

機管局初期的核心任務是把機場建好,暫時不用「賺錢」,但是機構一旦離開行政體系,就出現「無王管」和「獨立王國」症候群。

臨時機管局和初期的機管局,首先變出一批薪金比公務員高非常多的「總監」,頭重尾輕,另外聘請過程向海外人士傾斜,啟德機場經驗豐富的機場經理,絕大部分連面試的機會都沒有,赤鱲角機場開幕時的一片混亂,幾乎可以事前預料。

其次是機管局有嚴重「獨立」傾向,當年我有份參加赤鱲角機場的跨部門籌備會議,訝異機管局人員想像機場島是香港政府以外的土地,例如計劃自己搞保安、消防、救護等,警察反覆要求劃定地方給他們駐守,機管局始終推搪拖延,直到警察代表講了狠話「機場沒有警察冇所謂,劫機你們自己搞掂就可以了」,才在圖則內劃出(我認為頗侷促的)一個空間給警察。

壓下基建 製造「盈利」假象

機管局的管治權理論上在董事會,但是董事都是社會上的大忙人,只能在宏觀層面參與,實務由相當於商業機構CEO的「行政總監」運作,他成為機構的靈魂,機管局的表現受其想法調節。

機管局的任務是按1992年《新機場規劃總綱》把機場建成,以及隨着客運和貨運量增長擴建,於2010年前建成位於機場島中央的X形候機大樓,提供49個登機橋飛機泊位,機管局2001年發表的《規劃總綱2020》也講明需要同步擴建客運大樓兩翼,以便增加出入境設施。

1998年赤鱲角機場啟用,塵埃落定後,2001年招來不懂航空和不以香港為家的彭定中出任行政總監,他上任第一天便明言他的任務是「增值」,而且重點是「促進業務增長」。

彭定中在任6年,帳面盈餘由2001/02年度接近零,上升到2006/07年度接近20億元,不過這段時期中國經濟快速成長,全球金融泡沫也在膨脹,機場業務增長有它的歷史背景,更不幸的是帳面盈利增長背後,隱藏了CEO壓下機場發展必需的工程建設,造成後來機場服務退步。

X形候機大樓(包括連接鐵路等)和擴建客運大樓兩翼的工程,當時造價大概在200億至300億元之譜,如果彭定中任內按原計劃啟動工程和攤開10年完成,則每年入帳支出20億至30億元,會把上面提到的20億元帳面盈利吃掉,2001年彭定中到任後兩大工程被壓下和「被失蹤」就不難明白。

為了上市,不務正業

熱心「增值」的彭定中到任兩年,與當時熱心出售政府資產的財政司唐英年一拍即合,2003年政府宣布打算把機管局部分股權私有化和在股票市場上市,不過因為機場收入其實有限,增加收費又受航空公司反對,以致上市估值太低會變成賤賣資產,惹人詬病,2005年消息說暫緩上市。

上市拖拖拉拉之際,機管局企圖為自己「增值」,於是不建候機大樓卻花了28億元建一座名為「航天廣場」Sky Plaza的商場,目標是增加非航空「商業收入」,後來據稱擔心社會非議,臨時增建出境設施和接駁到一號(真)客運大樓的鐵路,以及改稱「二號客運大樓」。由於定位不清,機管局又根本不懂商場的營運,結果2007年大樓建成後,沒有入境功能,航空公司拒絕進駐,發揮不了客運大樓功能,商場又極為冷清,是超級失敗的商業投資,到了這個地步上市壽終正寢。

講回機場的正業,如果按原定計劃建了X形候機大樓,赤鱲角機場應該共有98個登機橋泊位,壓下不建的後果是登機橋泊位數目停留在49個,對比2007年新加坡機場多達92個登機橋泊位,香港被遠遠拋離,「輸咗成條街」,機管局只顧上市,不務正業,鑄成大錯。

2007年彭定中離任之時,機場的「發展」已經被扭曲,走上不以香港人最大利益為依歸的歪路,帳面似有盈餘,實質留下一個爛攤子,多了一座沒有用的假客運大樓,赤鱲角機場登機泊位不足應付客運,搭飛機經常變了搭巴士,以前行李等人變了人等行李,旅客體驗退步,「世界第一機場」稱號2006年首次失守,2012年起排位下滑。

世上聰明的CEO會把自己搞出來的問題演繹為其他問題,機場形象退步被說成是跑道不足的問題就毫不稀奇,機管局把未來的希望推到未經詳細論證的「第三條跑道」身上,未來的大項目支出算入下任CEO的帳,這是經典的CEO邏輯。

轉移視線 強推三跑

2007年許漢忠接任機管局CEO,延續上任的策略,大力推銷他任滿後才啟動的第三條跑道工程,並且繼續壓住機場基建支出,僅以各種短期措施例如2009年建成、搭巴士才去到的(不倫不類)北衛星客運廊,勉強應付航班的增加;對創造收入則十分落力,盡量壓榨機場大樓內的空間,不管多了擠迫,少了品味,總之變出商店、食肆等有租金收入便可,至於航空公司和乘客得到的服務是進是退,不在CEO計算之內。許漢忠2014年離任,帳面盈利上升到2013/14年度的60億,不過細心檢查數字,情况跟彭定忠一樣,所謂盈利是靠壓下重要建設得來的。

談到第三條跑道(「三跑」),政府功能公司化的弊端顯露無遺,機場的運作與相關空域緊密相連,本是分不開的整體,但是機場管理公司化之後,機管局不懂和不理空域,負責空域的民航處不管機場,各行其是。機管局提出興建三跑,只講自己的需要,忽視三跑有用必須額外空域的基本道理,民航處只管航空交通管制,在三跑這件事很被動,明知空域是與內地多年協調的結果,不能輕易改動,卻礙於政府分工,不能直接指出三跑的不切實際,反過來在機管局強勢推動下,被迫表示會與內地商討找尋解決空域問題的辦法。

民航處多次聲稱透過2007年訂立的《珠江三角洲地區空中交通管理規劃與實施方案》,能為第三條跑道開闢它需要的「北面跑道」,但是《方案》只是框架文件,沒有具體談判「北面跑道」不會自動出現,該文件有效期於2020年完結,現在已經是2021年,「北面跑道」一點動靜都沒有,應該是毫無結果了,可是三跑的大規模填海已經完成七七八八,石屎已經倒了落海,跑道建成也沒用。

大型工程開了頭就停不了

2014年林天福接任行政總裁,三跑規劃工作已經正式展開兩年,大型工程的特色就是開了頭就停不了,他也就只能繼續往前推,單是去年機管局已經借貸幾百億元,但它有錢還嗎?

「公司化」之後,行政體系似乎無法駕馭像機管局這種接管政府功能的機構,又或者行政體系不在乎機管局有否能力支付三跑工程的費用,「出事就由它自己負責」可也,但是萬一機管局某日還不了債,甚或還不了利息,人家追債上門,機管局破產時我們可以眼白白看着機場給人家奪去嗎?海洋公園前車可鑑,恐怕到時騎虎難下,又要由市民付帳,但是市民什麼時候同意過機管局借大錢?

在服務變差變壞的背景下,赤鱲角機場競爭力持續下降,2015年起機場轉機乘客人數開始有下降趨勢,幾年之間機管局收入大減,盈利大倒退,2017/18年度至2019/20年度,權益股東應佔溢利大跌一半,2020/21年度受疫症拖累,客運差不多跌到零,形勢更不妙,國際航空一般估計幾年後才能恢復元氣,機管局靠什麼還債?

公司化之禍

赤鱲角機場是香港連接世界的門戶,這功能對香港十分重要,也是機場存在的唯一原因,但是公司化加「CEO迷信」令焦點轉移到商場和會計遊戲,以致嚴重侵蝕赤鱲角機場本身的接待能力和服務水平,令這個連接世界的門戶失效。

殖民地政府離港前夕成立了不少「局」或「公司」,把政府功能移出行政體系,但是大家大概都見到這個模式是失敗的,西九龍文化區管理局大燒銀紙而蝸牛式前進,市區重建局豪宅建不停,鐵路公司年年賺錢年年加價等,都沒有惠及市民。

機管局是我比較熟悉的「公司化」例子,CEO胡亂套用所謂「商業原則」,令赤鱲角機場功能退步,還製造潛在還不了的巨債,整件事反映一個時代潮流的錯誤,是時候全面檢視過去,以及把「外置」了的政府功能,重新納入行政體系,為香港人民的真正幸福作出貢獻。

(系列之五)

文˙林超英

編輯•劉子斌

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