周日話題:警察國家——從行政主導的善治到極權暴政的同義詞

文章日期:2021年07月04日

【明報專訊】近日,有關警察國家(police state)的討論甚囂塵上。望文生義,不少人把警察國家理解為「警察大×晒」的社會。或有人翻箱倒篋,從外語辭典查出現代英語中警察國家的定義——國家機器透過種種手段,例如警察和秘密警察,掌控社會,從而限制公民自由。這些理解稱不上錯,但卻脫離了警察以及警察國家兩詞背後的豐富歷史意涵。

警察產地——古希臘古羅馬

警察(police)和政治(politics)自古以來就是神聖不可分割的一部分。兩詞的英語同樣帶有「poli」,亦同源於古希臘語「polis」(πόλις)——意指城邦。而「polis」又衍生了politeia(πολιτεία)一詞,大意指城邦的管治制度和公民身分等。古希臘哲學家柏拉圖的名著《理想國》(Res Publica),其希臘語名稱正正就是「politeia」。在柏拉圖和其弟子亞里士多德的論說中,城邦的官員要負責「politeia」——處理城邦關於公眾秩序、治安、道德、糧食供應等工作,而其麾下亦配有負責具體執行的人員。在現代英語中,「police」不但指執法者,亦能解作管理或規訓,離不開這個希臘語的根源。這些概念後來被羅馬法學所繼承,豐富了羅馬有關城市管理、政府管治和皇權的討論。

警察制度——近現代歐洲的管治術

隨着歐洲黑暗時代的來臨,羅馬先進的管治制度和法學概念在西歐已經被遺忘,只在中世紀拉丁語中留下「politia」一字,大概解作政府。直到文藝復興時期,有關古羅馬希臘法學的研究才在歐洲的大學重新開展,讓當時歐洲的學者得以利用這些豐富的思想資源,思考政府的管治制度。法國學者Louis Turquet de Mayerne就設想,在法律、財政和軍隊之外,應該設有第四個機構/官員——「commissioner and general reformer of the police」。這名官員麾下在每一個省分設有四個分局,分別負責:(1)教育和管理25歲以下的年輕人;(2)窮苦大眾,手工業者和勞工的福利事宜;(3)商業和(4)土地管理。近水樓臺而又致力於中央集權的法國,是第一個把警察制度落實的國家。1667年,法王路易十四任命Gabriel Nicolas de la Reynie為「lieutenant de police」,負責首都巴黎及其所在的巴黎郡的城市管理,包括治安、糧食供應、街燈、清拆貧民區、管理黃色事業,甚至在社會各階層和界別收集情報等工作。而從18世紀初期的一些著作可見,當時「警察」制度和其相關的討論已經發展成類似今日內政部(home affairs),成為法國王室削弱貴族權力和加強中央集權的神兵利器。

警察科學——行政主導的管治

面對強大的法國,當時一盤散沙的德意志地區諸侯對法國的管治術趨之若騖,其中日後統一德意志地區的普魯士更決議學習法國,廢除貴族的統治特權,讓接受過訓練的官員接管國家。自普魯士公爵腓特烈.威廉一世起,普魯士的統治者就致力於建立一支紀律嚴明和聽從王室命令的管治隊伍,確保他們的意志得以在全國落實。他們資助大學或者專業學校開設關於財政、行政法、農業經濟等課程,延聘有相關經驗的官員任教,並從接受過這些訓練的學生中挑選官員。這些學科在當時被統稱為「Polizei/policy-Wissenschaft」,直譯為警察科學,其實相當於今日的公共行政學。當時一名有行政經驗的德意志學者Johann Heinrich Gottlob von Justi就為當時的警察科學定義為關於國家內政和增強國力的法例和規則。由此看來,普魯士的改革和中國戰國時期秦國變法相似,而警察科學就類似當時的法家思想,強調國家行政機關以理性和規劃治國。憑着較為先進的管治理念和制度,普魯士的發展有如秦國在戰國後期一樣,從二流國家漸漸躋身為一流強國之列,甚至成為後來的歐洲一霸。

警察國家——非自由主義的管治理念

隨着普魯士的發展,19世紀初德意志學界對警察科學的討論提升到為一種國家體制概念。當時的德意志法學家Robert von Mohl從國家社會關係(state-society relations)出發,稱行政機關和公民之間的衝突無法被法庭仲介,只能交由較高級行政機關處理的體制為「Polizeistaat」——現代警察國家一詞的來源。與之對比的是「Justizstaat」和「Rechtsstaat」,分別指司法機關介入行政機關和公民之間的衝突,但兩者地位平等的體制,和行政機關需要自我限制權力,進一步受到法律控制的體制——一種類似普通法下憲政國家(constitutional state)的一點。在這裏筆者強調一點,當時的警察國家或者是警察本身並未帶有強烈的負面意思。警察國家的體制下,行政機關雖然擁有至高的權力,但官僚並不能任意妄為,依然需要遵守法律和各種行政守則,並致力於促進國家和每一個公民的福祉。因此,警察國家的目標,是透過行政主導的體制帶來善治。即使在當時較為崇尚古典自由主義的英國,學者如古典政治經濟學大師亞當.史密斯只是認為國家過度的「police」並無助於國家的經濟發展。

「Police」和「police state」在英語世界帶有負面色彩,始於19世紀中葉。第一,是當時的英國政府嘗試仿效法國,建立專責維持治安的警察隊伍(police),在全國各地取代由地方精英和鄉紳主導,較為舊式的地方鄉勇。英國向來有地方自治和小政府的傳統,思想上崇尚古典自由主義,這個計劃自然被地方精英和鄉紳大力反對,更連帶讓「police」一字染上負面的意思。而英語世界對「police」的負面印象,也離不開當時其他歐洲國家統治者,例如奧地利的約瑟夫二世和俄羅斯的彼得大帝,進一步加強對社會的控制和改革,把「Polizeistaat」本來想帶來的善治變成專制統治。以約瑟夫二世為例,他在位20多年間就頒布了近6000行政命令,雖然有一定的成效,卻讓國民疲於奔命。當時《泰晤士報》就曾經評論道:「奧地利長久以來被認為是歐洲大陸的『police state』……但『Polizeistaat』將永遠不會是抱有自由思想的英國人或者歐洲人所歡迎的統治模式。」

警察國家就是極權國家

警察國家變成現代英語中的極權統治或暴政的同義詞,已經是近六七十年後的事。隨着納粹德國的崛起,1930年代到二戰時期的英語世界開始興起使用警察國家一詞來指像納粹德國一樣,行政權力不受制衡,秘密警察橫行的極權國家。從Google的出版物詞語搜尋引擎輸入「police state」和「polizeistaat」,我們可以看到1930到1940年代兩字使用的頻率大幅上升。而在一些二戰結束初期的出版物中,我們可看到納粹德國和史太林統治下的蘇聯都被稱為police state。由此可見,police state最初進入現代英語時,指的就是廣義的極權統治和暴政,而後來將之張冠李戴為政府透過員警或秘密員警控制人民,不過是因為這是極權和大多數權威國家的一貫作風。而這個定義已經和古希臘羅馬時期「politeia」的統治術和近代歐洲「polizeiwissenschaft」的公共行政學風馬牛不相及。

時間回到近代的歐洲大陸,如果普魯士的君主看到《泰晤士報》或者亞當.史密斯對「police」或者「police state」的批評,或許會回答道:If it's a police state, why not? I don't think there's any problem with a police state. 我們普魯士歷代的君主心目中的police state,是廢除貴族特權,行政主導的善治政府。他們大概不會想到,他們奉為圭臬的治國理念會變成暴政的代名詞,更想不到數百年後某一個東方小島的議員會將「police state」的重點放在社會穩定和國家安全。

文˙一朵白花(一名政治科學研究學人)

編輯•林曉慧

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