行政權流失故事系列:公產成私利的港鐵

文章日期:2021年08月22日

【明報專訊】除了房屋短缺這個根本問題外,香港有製造民怨的民生「三座大山」(註1),就是港鐵、領展和公積金對冲,前兩者都涉及政府功能公司化和公共資產股票化,損害政府的行政權,分別只在部分出售(港鐵)和全部出售(領展)。對於民間的不滿,政府似乎滯留在「無計可施」的境地,領展的故事較早時寫了,今次談港鐵。

公私不分的混合體

港鐵全名「香港鐵路公司」,多年來借鐵路建設為名,從政府手中取得土地供應權和規劃權,參與地產遊戲,化身實質意義的地產商,藉政府給他們的社會資源在地產和物業管理方面賺大錢,卻沒有把賺到的錢讓利予搭車的普羅市民,盈利不絕而車費只升不減,惹起公憤。港鐵由服務市民的鐵路公司變成忘記初衷的牟利地產商的過程,有很精彩的短片講解(註2),看後為政府行政權流失和被利用感到十分不安,引發把所知的事記下。

港鐵前身是1975年成立、香港政府全資擁有的地下鐵路公司,負責營運集體運輸系統(即口語裏的「地下鐵」),2007年吞併九廣鐵路後改名港鐵,範圍擴至東鐵、西鐵等,壟斷了全港的鐵路運輸。

地下鐵路曾經是香港的驕傲,快捷便利,安全可靠,但是2000年香港政府被當時流行的「市場主導」思維荼毒,把地鐵上市和像領匯(後來的領展)一樣出售股權套現,不過比領匯更麻煩的是:政府只出售部分股權令地鐵變成公私不分的混合體,港鐵可以藉公營機構身分取得政策優待,如土地和發展權,然後變成股東紅利,但是政府行使行政權要求港鐵以民眾利益為前提採取某些措施時,則反過來受公開市場股票持有人(所謂「小股東」)的制約,港鐵股權混雜的後果是:定位不明,路線不清,走上了地產主導,公產變成私利,以及鐵路服務被忽視的歪路。

發展權原是「應急錢」

香港地下鐵發展初期不是一帆風順,1970年代全球石油危機及經濟動盪,承建的日本財團退出,地下鐵路網被迫縮減規模,同時為了解決資金短缺問題,才出現1975年政府把4個地鐵站上蓋發展權授予地鐵公司的決定(註3),即是德福花園、旺角中心一期、金鐘海富中心和中環環球中心。這項措施是為了給地鐵公司提供「應急錢」的一次性安排,不是長遠政策,行政局文件也清楚說明,政府全權控制地鐵上蓋的發展權,可以用作興建公營房屋,也可以出售作私人發展,而不是必然送給地鐵公司的禮物。

還有一點,1975年地下鐵路公司成立時,政府文件認定鐵路是公共交通工具,鐵路公司以審慎商業原則運作,而不是追求投資回報最大化,政府也表示鐵路物業發展帶來的額外利潤,用作維持「保守的車費政策」,即是把車費調節在較便宜的水平,這些就是港鐵公司的指導性政策框架,現代說法是「初心」。

服務退步 駛離正軌

二十年來地鐵領導層巧妙地利用社會形勢,一方面吃掉九廣鐵路,另方面藉着「鐵路」招牌取得沿線貴重土地,壟斷了鐵路站的商場和住宅地的建設,幾乎無本生利地做地產生意,賺取豐厚利潤,但是非常奇怪,2006年訂立的車費可加可減機制,車費與地產盈利脫鈎,以致現實裏地鐵年年在地產方面賺錢而車費只升不降,遠離政府成立地鐵的「初心」。普通市民看在眼裏,一則不明港鐵何以有此基於公共資源(土地和發展權)的賺錢特權,二則不滿搭車負擔年復一年上升,港鐵成為民怨「三座大山」之一不難理解。

二十年來主導港鐵公司行政的高層逐步把原來的地鐵駛離正軌,地產盈利遠遠超過客運盈利,以2019年社會事件發生前的2018年度為例,以除息除稅前盈利計算(EBIT,最後數目四捨五入),客運20億元,車站商務50億元,物業租賃及管理42億元,物業發展26億元,後兩者算作地產業務共68億元,是客運三倍多,就算把前兩者加起來當作鐵路業務共70億元,也只能跟地產業務打個平手,因此有人戲稱港鐵是「半間地產公司」。

看着財務報表的數字,港鐵高層很自然地把重心放在地產,鐵路運輸變成次要,MBA管理心態甚至會反過來視每天的鐵路營運為「負擔」,視鐵路維修為影響公司盈利的「支出」,曾經與鐵路工程人員傾談,感受到資源緊絀的壓力,在這個宏觀背景下,鐵路故障由過去非常偶然一次,演化到如今鐵路發生故障、服務受阻的新聞報道,多如家常便飯,市民被迫「習以為常」,服務退步太過明顯了!

更可怕的是火車出軌事故,2018年4月3日香港高鐵試車期間,火車在車廠內出軌,港鐵人員卻聲稱不是「出軌」,只是「四個車輪偏離路軌」,這種拒絕承認意外事實的態度駭人聽聞。到了2019年9月17日,紅磡站三節車廂出軌,8人受傷,香港工程一向以嚴謹著名,無法想像火車兩年之內兩度出軌,鐵路出事頻頻,追究起來,責任大概不得不算到心中只有地產、輕視工程的港鐵管理高層的頭上。

二十年來我們看到港鐵在工程管理方面的低水平表現,從建造高鐵香港段和沙中線的離譜超支,到土瓜灣站和紅磡站工程的嚴重違規,劣迹斑斑。我們也看到事件曝光後,政府面對港鐵的傲慢,遊移不定,左支右絀,政府雖然是港鐵的大老闆,卻沒敢狠抓問題和指令改正,我們禁不住懷疑香港政府行政體系失去了駕馭港鐵的膽量和能力,反過來被自己的下屬牽着鼻子走,情况與機場管理局頗有雷同(有關機管局的討論見註4)。

誰讓港鐵壟斷發展權?

二十年來房屋供應失調是香港的根本問題,港鐵空有大片土地的發展權,卻沒有發揮任何解決基層市民住屋需要的作用,只顧與地產商「合作」在鐵路站上興建商場和豪宅,以及從壟斷性的物業管理中賺取巨額收入,我們要問:政府行政體系有要求過港鐵配合政府多建公屋或居屋嗎?又或者為什麼港鐵可以頂住政府意願而不加以配合?

既然港鐵的地產盈利與車費脫鈎,又在擁有土地的有利條件下不出力解決香港住屋問題,我們要問:港鐵何德何能要求政府自動提供鐵路地皮上的發展權和物業管理權?政府為什麼偏心港鐵,讓它不用跟他人競爭而壟斷這些「好處」?在集體運輸鐵路公司化、上市和部分出售股權的過程中,政府得到一筆一次性收入,投資者和小股民贏到錢,長期把鐵路站上蓋發展權授予港鐵,公司從地產賺大錢,高層高薪厚祿,股民有點得益,但是普羅市民卻蝕了本來可以解決住屋問題的土地,還換不來不加價的交通,這些是永久的傷害,港鐵的性質可比擬為機管局模式和領匯模式(註5)損害公眾利益的合體。

「幹成事」移走港鐵「大山」

港鐵多年來取得了香港的土地優惠,必須以香港平民百姓的利益為依歸,再不能以「上市公司」名義卸去對香港人的責任。

今天的香港要求管治者必須「堅守為民情懷」,「不僅要想幹事,還要會幹事、能幹事、幹成事」(註6),因此行政體系不可再躲在港英時代成立的各種「局」、「公司」後面,必須用心和主動,親力親為,站到台前,直面問題,發揮強大的領導力,為人民的生活創造幸福感。因此香港政府行政體系必須深入檢視港鐵作為上市公司對政府行政權的侵蝕,停止以公共土地資源支持港鐵進行跟營運公共鐵路系統無關的地產業務,果斷糾正過去一段日子的錯誤。

(系列之七)

鳴謝:本文參考了今年8月本土研究社分析「港鐵霸權」的文章,謹表謝意。

註1)政務司司長就「要求政府解決民生『三座大山』」議員議案開場發言

註2)本土研究社:四分鐘拆解永續港鐵霸權 www.facebook.com/watch/?v=311673477387005

註3)本土研究社:還原「物業帶動鐵路」的歷史時空

註4)《草雲居》2021年7月24日:機場管理局的失敗故事–政府功能公司化之禍

註5)《草雲居》2021年8月1日:出售公共資產損害民生–領展案例

註6)紫荊雜誌,2021年7月30日:夏寶龍:全面深入實施香港國安法 推進一國兩制實踐行穩致遠

文˙林超英

編輯•林曉慧

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