專訪林健枝:論明日大嶼環評 要對準槍頭

文章日期:2021年11月28日

【明報專訊】「明日大嶼」交椅洲人工島工程項目簡介提上環諮會,意味政府這個填海1000公頃的未來都會大計開始在環評程序闖關,但內容招致眾聲批評:斬件式分成三份簡介上馬、填海範圍以未確定的虛線紅框顯示;與碳中和政策大方向矛盾、沒汲取海豚消失的教訓……新舊問題都要算帳。「我相信不是很多人看到當中關鍵」,中大地理與資源管理學系客座教授林健枝自1994年擔任環諮會成員、2003至2009年間擔任主席,環評為他的研究範疇,2016年亦曾獲國際環評協會(IAIA) 區域獎,他接受專訪不先點評兩句,反而由「何謂環評」談起,「最怕是將槍頭對錯了」。

「環評是一個幫助決策的工具,幫助我們避免、減少、緩解發展對環境的影響,在此前提下,在決策過程中哪個階段做環評就是關鍵。」他形容在決策過程的「上游」就要放入對環境的考量,上游即就香港的發展願景、策略、大面積規劃做策略性環評(SEA),下游是項目環評,例子就是現時展開的明日大嶼填海計劃環評。「香港的《環評條例》主要看兩點,一是指定工程項目,如起一條橋、一個機場、一條路(須申請環境許可證);二是發展面積大過20公頃的項目,就要做環評。條例有沒有要求對一個願景做環評?沒有」。

法例沒要求 良好管治應做策略環評

「現時香港《環評條例》所管的,在決策中是比較下游,我們不可以說它違反環評條例,因為條例集中在工程項目,不是交通運輸策略,甚或不是香港城市發展策略。」

「你可能會問,雖然法例沒要求,是否都應該去做呢?」他追溯至《環評條例》(1998年實施)出現前的1995年及1996年。「當時有個Territorial Development Strategy Review(TDSR,全港發展策略檢討),談及香港整個發展策略是集中市區還是分散在新界、填海還是不填海」,而且也做了《可取選擇的環境評估報告》,「法例沒此要求,但一個良好政府應該這樣做」。

他認為環評應從政策上游做起,而且視野要全面,「香港常說要融合大灣區,中國大陸的環評要求所有大型發展、規劃、項目要做『三線一單』,他們稱為戰略性環評」。三線,「首先是知道環境現狀,將來發展一定不會衰得過現在,即補底;第二是使用資源的效率,資源浪費,污染物也會更多,講氣候變遷、碳中和,就在第二條線;第三條線是不能動的紅線,如生態敏感的地方,像我們的米埔,無論如何發展都不能碰,還不止有生態價值的地方,現時糧食短缺,農田亦有不能觸碰之地」;至於「一單」,即不容許在區內發展的工業或活動黑名單。「大灣區的發展,我相信完全需要做一個三線一單的研究,包括香港在內。究竟有沒有做?我唔知。是否在做或會不會做?我唔知。如果做了,紅線劃在哪裏?當然也不知道。」如果沒做,他問,香港政府何不向鄰近城市主動提出?

其實規劃署亦有做2030+策略性環評,「但網上是否找到這個報告?我找不到。如果有做,公眾為何看不到?如果說這不是法例要求,我會反過來問,1995、1996年的TDSR做完也有放在政府網頁,為何現在做了卻看不到?這是牽涉社會上所有人的事,應該讓公眾知道。」他提及作為香港發展願景的2030+其中一個要求是覓地,「填海、棕地、濕地、郊野公園,在這些選項中,應該做一個策略性環評才幫助到我們比較。我當年在土地供應小組也要求做,可是沒有」。

他指出今日困局所以出現,「現在落到填海(環評)是決策的下游,上游搞不清楚,只會規限了下游,把框架收得很細。重點在如何先搞掂上游及空間上更宏觀的(環評),才拿到下游」。

公開2030+環評結論 讓公眾討論

回到現在已展開的下游人工島環評,他認為討論的層次在是否符合法例要求,而評論項目簡介則言之尚早。「我們需要清楚環評程序,這是受法例規管的。項目簡介是按法例要求需公開讓公眾提出意見,環保署會據此(簡介)寫一個研究概要,以後做環評就跟這個研究概要」,「最怕是將槍頭對錯,太早講接受不接受。現在是交了(工程項目簡介),我覺得如果拎住條例,不可說預測到它對海洋生態影響很大,因為未做研究,最擔心是(研究概要)沒講研究海洋生態,現在正正應該話佢聽,唔該你放落去,如果不寫在概要,來日完成環評報告才說對海豚有影響,當然你可說是政府疏忽,但倒過來它(負責部門)可說已問了公眾,都冇話要研究。現在就說因影響太大應否決整個項目,我就覺得這不符合法例精神。現階段最重要是什麼需要做研究,關鍵是做研究的項目要齊。」他提議需加入或加重對海洋生態影響及飛機噪音影響的部分。

分兩個層次來談,林健枝認為下游講法例,但仍強調得先做上游的策略性環評,包括大灣區三線一單的戰略環評,「做了應公開、未做應立刻做,正在做就應看完報告才為發展拍板」,政府亦應為香港供地策略做SEA,及披露2030+策略性環評結論,讓公眾討論。「法例上沒這樣說,但從良好管治來說是要先做,也要向公眾公開,以符合國際環評的最佳操作守則,這是香港曾經做到的,為何回歸前有,回歸後都有,現在卻沒有?」

環評被視為阻住地球轉

他慨嘆環評總被視為阻住地球轉:「環評是確保我們有良好的生活質素環境,很多人說成是居住空間與海豚的鬥爭,是完全曲解環評,比較究竟住人重要些,還是魚塘、海豚重要些,是錯置了討論焦點。」

對於政府交上的填海工程項目簡介被批評只用一個虛線框畫出填海範圍太籠統,林健枝說「我看過簡介一兩次,沒感覺有這樣的印象,一個工程項目簡介不會很specific」,但他亦言「如果不坐低慢慢睇,好難評論」,並認為需要理解項目之間有分野,如三份簡介中,「交椅洲人工島發展」的一份列明此項目屬《環評條例》附表3的「主要指定工程項目」,即範圍包括20公頃以上或涉及總人口超過10萬的市區發展工程,與鐵路、填海工程等須申請環境許可證的附表2「指定工程項目」屬不同類別,「如果是(附表2)項目就需要比較精細」。

然而在此階段,環保署長在程序上可不可以否決工程項目簡介?「以我的理解,署長可要求提交進一步資料,如果對這些資料不滿意,可否決項目,換句話說,署長不能基於已發布的工程項目簡介否決一個項目,而倡議人(土拓署)有45天可提供進一步資料」,他亦補充,批評必須十分具體地指出項目簡介如何不符合《環評條例》的「技術備忘錄」條款,署長只能根據技術備忘錄否決項目。

林健枝、現任環諮會成員、環保團體紛紛追問2030+策略性環評下落,記者向規劃署查詢,終有眉目,我們會在「未來城市」欄目另文繼續探討。

文˙曾曉玲

編輯•蔡曉彤

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