周日話題:保護濕地:香港落後全國 必須奮起直追

文章日期:2022年01月30日

【明報專訊】世界進入了重視自然生態的時代,愈來愈多人明白濕地對全體生物以至人類的重要,各國都採取措施保護濕地,很不幸,最近二三十年我們重複又重複地見到,香港濕地被人胡亂填埋而政府束手無策,地產商的建屋大計又不斷進迫,濕地面積持續壓縮,看不到逆轉的曙光,對比內地中央政府強化保護生態的政策和執行,香港愈來愈落後,最近的幾件事突顯兩地在保護濕地方面的反差。

2021年12月24日人大常委會通過了濕地保護法,2022年6月1日起施行,禁止佔用國家重要濕地,要求建設項目選址、選線應當避讓濕地,以及提出禁止佔用紅樹林濕地等規定。

幾乎同時,2021年12月31日香港城市規劃上訴委員會以三比二票數裁決地產商上訴得直,推翻城市規劃委員會(下稱城規會)先前否決的改劃土地用途申請,開綠燈讓地產商在南生圍填魚塘、建高樓,包括28幢高達25層的住宅大樓、140幢3層高的房屋,以及5幢非住宅建築,抵抗地產勢力入侵南生圍濕地的多年努力終於失守。

為什麼這個消息令愛護香港的人沮喪?因為去年10月行政長官剛在《施政報告》中宣布「北部都會區發展策略」,非常高調談濕地保育,提到收回魚塘和濕地,甚至加入政府土地去建設濕地保育公園,讓大家相信濕地前途樂觀。踏入2022年,行政長官又宣布改組架構的計劃,「環境局」擴大職能成為「環境及生態局」,更使人以為「生態」終於在施政層面得到高度的確認。

被否決項目 6年後復活

誰知正面消息未轉化為行動就已經橫生枝節,南生圍守了幾十年的關口給打破,正是:這邊廂火勢受控了,那邊廂又新起火頭,最樂觀的人都無法不搖頭嘆息,為什麼2016年否決了的地產項目可以6年後復活?平常法庭判案上訴總有個期限,不可能這樣吧。政府沒能駕馭行政體系的運作,給地產商打倒自己對濕地的善意規劃,保護生態的靈魂在哪裏?究竟香港的濕地及總體生態何時才得安寧?

在保護生態尤其是濕地這件事上,香港現在是全國最落後,令愛護香港的人痛心,相比之下內地近年在保護自然生態包括濕地方面,取得重大進展,香港社會與政府必須深刻認識「生態文明建設」的新時代,保護生態相當於保障全體社群的安居樂業,是長治久安的根本。

讓我們回顧內地濕地的歷史過程,1950年代起,隨着人口增加,經濟開發,尤其是1978年改革開放後,全國各地的濕地遭到圍湖造田、圍填海造地的侵蝕,面積大幅減少,嚴重損害濕地發揮的生態功能,其中沿海灘塗面積銳減超過一半,情况一度岌岌可危。

幸好生態重要的意識迅速提高,1992年國家加入《拉姆薩爾濕地公約》,2000年起濕地面積有所回升;2004年訂定《全國濕地保護工程規劃》,陸續建立大批濕地保護區,包括數十個國際重要濕地;2012年十八大確立了「大力推進生態文明建設」,「生態文明」進入社會主流,漸多人知道濕地的生態功能:涵養水源、淨化水質、維護生物多樣性、蓄洪防旱、調節氣候和儲碳固碳等,以及維持糧食和水資源安全的重要作用。2018年習近平主席在全國生態環境保護大會上,說明生態文明建設必須堅持:「在環境品質底線方面,將生態環境品質只能更好、不能變壞作為底線」(註1)。2021年3月《十四五規劃》「主要發展目標」內,「生態文明建設」甚至列在「民生福祉」之前,又明確全面保護自然岸線,整治修復濱海濕地2萬公頃,粵港澳大灣區是重點地區之一(註2)。

在這個背景下,除了濕地保護法,還有三件大事必須注意:

一、2018年4月生態環境部成立,除了原環境保護局職責,還吸納氣候變化、山林、江河、海洋的生態保護,年底更組成生態環境保護綜合執法隊伍。

二、2018年7月14日國務院發出通知(註3),為了保護濱海濕地,除了黨中央、國務院和中央軍委會確定的「國家重大戰略項目」外,全國嚴禁圍填海,收回省市的審批權,全部集中由國務院處理。

三、2021年12月廣州市委書記、市長等多名官員因為濫伐榕樹下台,是因生態問題被問責的全國矚目事件,有關官員被指「政績觀錯誤……對歷史文化、自然生態缺乏敬畏,生態文明理念、人文情懷、法治觀念樹得不牢」,反映生態文明是當今國家施政指導思想,破壞生態者不容於治國隊伍。

經濟發展=開闢土地?

反觀香港,整個社會包括政府停滯在幾十年前的「粗放增長模式」思維,至今講「經濟發展」就必講開闢土地,多年來口頭講可持續發展,但是永遠只是以「最少的環境影響」來處理對自然的傷害,結果累積傷害而不聞有提高自然生態容量的積極政策和行動。在這個背景下,濕地不斷被粗暴填掉而政府行政體系只是旁觀者,同時香港地產商數十年如一日想方設法擠入濕地建屋,同一項目往城規會多次闖關,屢敗屢戰,不幸的是:他們失敗一次不等於不可再試,但只要成功一次濕地就一去不回,今次南生圍事件正是例子,在這場不對稱的鬥爭中,濕地處於必敗之地,除非制度改變,地產商失敗一次等於永久失敗!

深入了解南生圍案例,令人驚訝地發現地產商的行動僭越香港政府土地規劃權,是對政權的侵蝕。首先地產商改劃申請裏的所謂「地盤」,涵蓋甩洲和部分南生圍,面積177公頃,不過其中82公頃竟是政府土地(「官地」),但在文件中不見政府官員反對大片官地被地產商列入「申請」,官地無緣無故變成私人「地盤」;其次地產商聲稱住宅樓面地積比是0.173,計算時用了177公頃做分母,把官地都算在自己建樓項目之內,十分荒唐;其三,仔細看文件,真正用作建樓的地盤面積是11.6公頃,符合實况的地積比應為2.64,高樓密集破壞生態的影響就顯露出來。

地產商把官地當成自己的土地,又避重就輕不用真正建樓地盤面積計算地積比,都是不合理和違反邏輯的,非常奇怪,發展局、地政總署和規劃署等對此不吭一聲,令城規會和上訴委員會在根本處被誤導,更令上訴委員會做出有缺陷的決定。

這種官地被地產商借來「過橋」情况在「土地共享先導計劃」的申請中也出現過,我曾多次在《明報》撰文詳細說明,也直接向行政長官發信指出(註4),不過政府只有例行回覆,不見任何動靜。看來這種手法,即是把官地拖入私入項目加地積比「掩眼法」,雖然本質錯誤,己成為香港政府行政體系裏習以為常的現象,政府內部沒有人敢指正。地產商越俎代庖侵蝕政府的土地規劃權,造成長遠惡劣影響。

真心保護生態和濕地的政府必須有所作為,明確認識過去土地規劃流程的系統性錯誤,迅速撥亂反正,確立濕地的使用規劃由政府主導,設置穩固機制阻止破壞者藉漏洞闖入濕地,僭越香港政府的土地規劃權。

至於南生圍面對的侵害,政府必須盡快搶在地產商於濕地建樓之前,執行「北部都會區發展策略」提到的收回濕地和展開建立濕地保育公園,否則破壞容易修復難,未來5年香港怎能參與全國整治修復「粵港澳大灣區」重點濕地的工作?

人工島項目 「砸子孫碗的事」

香港在保護生態方面最令人難堪的落後是填海造人工島。全國有一段時期以「經濟發展」為名大搞圍填海造地,但是2017年國家海洋監督組調查發現,圍填海造地空置情况嚴重,破壞生態而無所得,例如天津市填海27850公頃,空置率69%;浙江省填海8820公頃,空置率42%等(註5),這種粗放「經濟發展」行為造成重大生態傷害的痛苦教訓,促成2018年全國停止圍填海的決定。不過香港社會包括「智庫」沒有注意世界潮流與國家大局,依然假「經濟發展」之名大力推銷人工島概念,政府則半被動地啟動填海過千公頃的人工島項目,至今沒有地理範圍,沒有產業計劃,沒有城市規劃大綱,漠視破壞海洋生態的損失,步上天津和浙江的後塵。表面上香港似乎可借「一國兩制」護身符避開禁令繼續填海,不過如果香港硬要填海,則正是習主席所說的「吃祖宗飯、砸子孫碗的事,絕對不能再幹,絕對不允許再幹」,會令香港與國家愈走愈遠,也傷害未來香港以至內地人的生活質素,香港理應立即煞停人工島項目。

令人氣結的是:香港有人昧於科學和國際條約的規定,聲稱香港填海與濕地無關,必須指出:根據《拉姆薩爾濕地公約》規定,濕地包含「於低潮時水深不超過6米的海洋」,智庫擬議的人工島範圍約一半符合濕地定義(註6),如果把選址移出去6米以上深海,理論上或可在文字上避開濕地,不過誰會笨到故意去「深海填海」,除了在填海工程中賺錢的業界!

香港如今的落後在於:國家為了保護生態而嚴禁填海,香港卻藉「一國兩制」之名鑽空子搞粗放增長經濟,繼續走在填海1000公頃、破壞海洋生態的路上;國家為了保護生態尤其是濕地而立法管控和強化執法隊伍,香港政府卻坐視地產商利用制度漏洞入侵濕地,人們看不到政府保護濕地的決心和擔當,這時提出成立「環境及生態局」是時機的不幸,產生了「口惠而實不至」的印象。

願香港政府在宣揚全港各界配合「十四五」的同時,深刻認識「生態文明」治國理念,以及「生態文明建設是關係中華民族永續發展的根本大計」,施政必須急起直追,確切重視生態、愛護生態、恢復生態,並以具體政策、法規和行動,大力守住「環境品質底線」,確保「生態環境品質只能更好、不能變壞」,配合全國嚴格保護生態和濕地的行動,千萬不可讓香港成為全國最落後地區,拖住國家生態文明建設的後腿。

1. 習近平:推動我國生態文明建設邁上新台階,2018年5月18日在全國生態環境保護大會上講話

2. 《第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》,37章3節

3. 《國務院關於加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》

4. 《致行政長官:地產商沒有配合「土地共享」的「七三分」政策 》,2021年10月3日,作者個人網誌「草雲居」

5. 〈圍填海督察全覆蓋:堅決打好海洋生態保衛戰〉,2018年7月13日,《新華社》

6. 《什麼是濕地——推動人工島人士必讀》,2018年8月31日,作者個人網誌「草雲居」

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文˙林超英

編輯•王翠麗

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