城市諗:「精簡」作為土地問題的關鍵詞?

文章日期:2022年04月03日

【明報專訊】過去一年,整個香港土地問題的討論,逐漸被一個既動聽又難聽的字取代:「精簡」。精簡流程是個感覺良好的詞彙,聽起來沒有什麼不對,但從具體發展流程中多想一層,市民參與權是可精簡(Streamlinable)的對象嗎?土地問題是否靠精簡解決?這個貌似簡單的問題、直接的方法,卻將使我們陷入更深的困惑。

發展局正式提出將5條牽涉城市土地發展的條例共20組修訂一併處理,議程的緣起不能忘卻有這段背景:自2019年施政報告提出要處理香港社會的「深層次矛盾」,起初矛頭指向城中的大地產商,及後一段時間,輿論焦點開始由針對發展商阻礙發展、囤積土地、左右政策、形成壟斷、「賺到盡」,轉移到針對官僚程序上「架牀疊屋」,才是導致發展拖延的原因,策略開始轉向從體制上的「繁複程序」。是此修訂提出的精簡發展流程,變相鎖定了城規/法訂程序就是阻礙發展的元兇,當中更加向市民參與、申訴及提出意見的程序大刀闊斧落墨。從「鬥地主」、「鬥官僚」到「鬥人民」,我們必須理解這是短短數年來香港土地問題被重新定義的結果,亦是社會力量在尋找問題根源、或者「代罪羔羊」的過程。

發展流程的林林總總技術修訂建議,有些帶有鋪路未來具爭議發展項目的意味,有些則在新法訂條文上令官方發展決策更難挑戰的行政集權化,而當中公眾關注的一大焦點,就是透過修改《城市規劃條例》12A條取消一般公眾提出改變現有土地規劃用途的改劃申請權,未來只讓「有條件落實發展的人」才有權提出改變土地用途申請。這限制了過去曾有不少民間團體透過改劃申請提出更進步、更具前瞻性,或更合乎民意的另類規劃方案,例如灣仔利東街的民間「啞鈴方案」(2006)、保育政府山(2013)、增加公營房屋比例的「人民啟德」(2013)、粉嶺高爾夫球場城鄉共存方案(2013)、德輔道中步行街 (2016)、回應明日大嶼的「還海於海」(2020),雖然這些民間方案多數最終沒有成功獲批,但方案中的意念對社會凝聚發展想法,以及現行/日後規劃方向帶來微妙的影響。事實上,這類民間申請平均一年也不足一個,又如何節省發展時間?

市民持分變為地主私有產權

改劃削權的後果不只是以後謝絕接受民間方案般簡單,此一修訂將根本性將這個城市的產權關係(property relations)作重新定義,由視這個城市內人人都對周遭環境及土地有所持分,故此有權具體提出所關注的土地用途應該如何,轉變成只有地主擁有者才有權提出的私有產權模式(ownership model)。這就如法律地理學者Nicholas Blomley所形容的將產權關係的空間化,透過視產權等同了具有排他性私人邊界的特定空間,來拒絕這特定空間內所包含各種不只於私人擁有權的產權關係。一塊土地由業主持有,不等於一般市民對此地的景觀、環境、歷史等共同產權沒有持分,都意味着一地的產權關係無法只靠土地擁有者可以劃地為牢完全定奪。即是說,將城規制度改成為有錢有地就有改劃權,就不僅只是回到封建或城市參與權被犧牲,而是等同宣告着這座城市不再共有,這裏只有很多很多的牆。

根據現今修訂,其餘更是行私有產權模式的「加強版」,說清楚一點,就是除了政府以外只有發展商才能獲得改劃申請權,甚至可以繼續將私人地周遭的公家地一併圈入發展計劃作改劃申請,反而一般市民就連屬於公眾資產的政府土地都再無權申請改變用途,某種意義下是否實現了一種只許官商圈地,不許百姓改劃的「地產霸權」?

城市規劃上的官/商進民退,可謂是次精簡發展流程一大結果,而它是透過「民意過量」的說法來證成的。「過多」的規劃參與,引致「過多」的城市論爭,引至「過多」的發展拖延。在條文修訂之間與及當今議員的普遍態度,都處處流露着對公眾參與構成阻礙發展的認知,而非像對上一次城市規劃條例(2004年)修訂理解公眾參與作為協助體制進行更全面及優質決策的要素。

公眾參與不止「走流程」

醞釀公眾討論達共識

公眾參與在城規制度內不只是一種陪發展計劃走過場的「程序公義」,或者透過用時間來尊重的公民權,它實際上在制度內外發揮着一定的社會功能。如現時城規體制內三階段的申述機制,公眾可以就着其他意見申述再進一步給予意見,從而產生了意見之間有意義的對話。在整個一般為期11個月的規劃申述流程,社會有一定的時間醞釀公眾討論,才能讓社會能夠理解彼此,潛在產生對某一發展計劃應否發展、如何發展的共識或方向。現時修訂將三階段的申述機制一概簡化為在制度內的「重複申述」,要將這些潛在可構成對話過程「合而為一」,把整個公眾申述時間由11個月(特別情况可延至17個月)壓縮至9個月,這無可避免將令整個參與過程變得單向及平面化。而社會再無足夠時間蘊藏討論,連上城規會唯一一次現身說法機會都有可能改為由城規會代為篩選才有,這或許真的對強推未來具發展爭議項目有着消音的效果,但代價將是過往已被形容為「橡皮圖章」的城規會,其決議的公信力將會「再下一城」。

參與是源自公眾對身邊事物仍然重視,是用多少錢也買不到的城市寶貴資產。透過「節省」2個月的公眾參與質素來聲稱加快發展,並不見得有在流程上快了許多,卻只反映了一個體制處理多元社會眾多意見的失能。

那麼發展流程精簡了,會否換到公共政策內講求「效率」的承諾?看現時整個發展流程,有一個最關鍵的環節基本上毫無着墨,就是項目發展完成後如何給予用家手上的分配流程。翻查政府一手住宅物業銷售資訊網,可看到自2015年開始發展項目至今足足7年仍然未賣完的樓盤至少有19個,現時每年一手樓貨尾單位都長期有上萬間,證明政府一日沒有針對囤樓的一手樓空置稅,從規劃流程省回來的時間,最後都(部分)送給發展商慢慢待價而沽。狹隘地看效率只是縮短某些規劃/法訂程序的時間,並非關注整個流程本身,及其影響與後果會否因快得慢,又不問當中為誰精簡,那究竟算不算講求真正的效率?

是次精簡發展流程正邁向着一場自毀公信力的鬧劇,然而情節日後還是繼續有來。

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文˙陳劍青 (本土研究社研究員)

編輯•歐陽德智

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