未來城市:公務員制度「開新篇」建議 引入KPI賞罰分明 棄「鐵飯碗」思想

文章日期:2022年07月03日

【明報專訊】隨着行會通過架構重組、增設副局長,到新班子名單敲定至如今上場,外界要求公務員制度「開新篇」的呼聲不絕。討論先由公務員薪酬趨勢調查淨指標的「離地加薪幅度」觸發,後有立法會通過改革公務員制度議案;林鄭月娥評價公務員欠「想幹事」的動力,指望下屆政府探討。環視商界,關鍵績效指標(KPI)行之有效,資深人力資源顧問認為值得政府引入,但強調不能有獎無罰。再參考於疫情中表現優異的新加坡政府,又有何可取之處?

增評核元素 改善公務員文化

毅知顧問公司董事總經理周綺萍受訪時指出,以往除了具人脈和熟悉政府程序的退休高官,一般公務員想轉到商界均非易事,通常只能去工作文化近似的政府相關機構。「商界不易接納。就算職系相近,也覺得公務員文化、考核、工作態度等與外面不同,如做又三十六、唔做又三十六,又不會解僱人。」故政府增加評核元素對公務員而言的好處,是可提升自身的職場競爭力。另一好處是為政府吸引人才。新加坡以高薪令精英集於政府,但香港精英一直流向商界。她解釋商界競爭激烈,人才能夠以出色表現換取花紅、升職、加薪,相反香港政府講究論資排輩,欠嘉獎人才的機制。香港自殖民地年代開始始奉行「高薪養廉」,因以前廉政、廉潔概念未普及,需以此阻遏貪污,但今日已不合時宜,「廉潔已經是正常道德要求,也有法制、廉政公署配合,不需再以此養廉,但要用高薪吸引精英」。

「點解唔想做嘢?」

論者較常談及的,是參考私人機構的達標獎賞如與工作表現相關的薪效掛鈎,但少提處罰。周綺萍卻指絕不能「有獎無罰」。因體制內已有習已成風、不求上進的員工,獎勵未必奏效,他們或甚至覺得額外付出與所獲不成正比。林鄭月娥評官員欠「想幹事」動力,周綺萍說:「點解唔想做嘢?歸根究柢是唔做都唔會炒,做乜要做?」觀乎政府的抗疫表現包括竹篙灣檢疫中心管理亂况、病人冒寒冒雨在急症室門外久候、長者隔離及暫託中心姍姍來遲、衛生署熱線長期不能接通等,「大家都見到慘烈情况,對公務員有評價,如果喺商界早就炒咗。公務員老闆係市民,市民滿唔滿意你嘅表現?」

沒錢沒士氣?管治出問題

雖有問責官員在上,但她不認同要由一人承擔。《公務員守則》訂明公務員與政治委任官員間是伙伴合作關係,而非從屬。她見許多人加入政府後,無力管治下面的公務員,「喺商界做到識飛天,入到政府都墮馬,唔做嘢都唔可以炒,係制度定係人嘅問題?」在商界空降的高層,同樣面對與新下屬磨合的難題,但勝在有評核和解僱權,可就「不服從上司命令」作處分。

是以若只獎不罰,或比現况更差,「今日講獎勵是因為財政儲備不錯,若獎慣了突然沒得獎,公務員自然不高興,又『士氣低落』」。士氣是考慮公務員調薪幅度的6個因素之一,但在商界,士氣屬管治能力和技巧,並非「有錢有士氣」,「艱難的時候,團隊更要有士氣,所以管理層有好多方法激勵士氣,不只是加人工。 不加人工就沒士氣,是管理無方」。剛開始時或需時適應,「要寬鬆小小,不可以罰得太嚴」。 理由和懲處也應恰當合理,相信可由公務員人力部評估。

參考新加坡經驗 升職睇KPI非年資

香港政策研究所高級研究員林緻茵比較過香港、內地、韓國等亞洲地區的公務員體制,認為新加坡把績效與薪酬掛鈎的做法較為成熟。當地公務員體系同樣承襲英國殖民地政府,但於1980年代初逐漸改革。她指出新加坡的常任秘書長(常秘)平均比香港的年輕10年,是因為檢視公務員的一套KPI確保有能者可優先晉升。除看現有表現,另考慮潛能(potential)如領導質素、報讀的培訓課程等。評核會分為5級,每級人數有固定百分比,首三級可獲發1.5至6個月薪酬作個人表現花紅。林緻茵認為香港可仿效新加坡,由高級公務員試行,之後推展至全體公務員。由於花紅頗為豐厚,現時公務員的增薪點和年度薪酬調整應相應減少幅度,以免外界有「明益公務員」之感。此外,亦應如其他地區般訂立明確紀律處分時限及革職機制,較為嚴謹的韓國,紀律處分包括譴責、減薪、停職、降級及革職。

KPI向市民交代

有反對聲音表示公務員工作性質不同企業人員,又講求團隊合作,個人KPI不夠公允。林緻茵以新加坡為例,指其KPI由人力管理公司協助制訂,顧及到各方面,如個人KPI中會有團隊合作一環,同時,所有公務員都會根據國家經濟表現,獲發年中和年終獎金。周綺萍亦指公務員個人KPI理應與商界差別不大,但政府或部門的KPI則有分別,不如商界般只看業績,而是要向市民交代,消防處緊急救護召喚服務的達標率就是可參考的好例子。林緻茵說KPI概念本應由上而下,主要鼓勵下層員工,改善多談困難、少談進取的習慣,「個人KPI與政府施政KPI關係要理順,政府有個清晰目標、成果,每個局如何幫忙達成,再分到去每個公務員身上」。周綺萍反而提到現時大企業對管理層KPI的要求更高,有所謂「360度績效評估」,即經上司、下屬及同級同事評核。

林鄭曾言回歸後不久已做過公務員體制改革的檢視,但當時因反對意見眾多而沒有推行。周綺萍建議,要釋除公務員疑慮和反對聲音,應開誠布公闡釋現有問題,邀他們參與討論,正如商界有「MBO目標管理」,即與員工共同訂立目標,但不應讓公務員選擇是否接受改革。「如果他們仍然非常反抗,即完全不跟時代去變改,這些員工不應該存在、要整頓。」

特首李家超競選時已多度談及改革公務員制度,「鐵飯碗」看似危危乎。周綺萍說,自香港遭逢中美貿易戰、社會運動、新冠疫情以來,經濟長期低迷,求職者除薪金外,其次是考慮企業穩健度,而這正是政府優勢。排除政治立場因素,公務員空缺比3年前更吃香。就算要引入賞罰制,由於政府不如私人企業般面對激烈競爭,保持穩定亦乃政府所需,相信處罰不會如商界嚴格。「唔會再係懶到咩都唔做都打唔爛嘅鐵飯碗,但正常來說仍然是鐵飯碗。」

公務員學院 應培訓使命感

從人力管理角度看公務學院的4個核心範疇,周綺萍表示「國家事務和《基本法》」及「國際協作」代表政府必須關注的國家內外事務,而「領導才能」、「創新及科技應用」亦是近年商界重心,但尚欠公務員使命感和身分認同一環,「公務員不是普通職位,等同以前的父母官,要對市民負責,不是當打份工,應該有使命感」。如同醫生和紀律部隊應隨時候命、沒有所謂「收工」。

候任公務員學院院長郭蔭庶從警務處出身,曾說不排除以紀律部隊的方式訓練公務員。周贊同接受多元培訓,或有助培養公務員的紀律和自我要求。此外,她提出應培養公務員審視時局的能力,疫情過後香港要面對大灣區尤其是深圳的競爭,內部政治矛盾亦未解決,「不可以沒有這個觸覺,要對香港情况分析、理解。當時(《逃犯條例修訂草案》)後果如此嚴重,到今天仍影響深遠,就是林鄭政府觸覺太低,敏感度不足」。董建華早已提出創科願景,證明官員有籌劃能力,但執行25年未竟,可見是體制問題,即「KPI不合格」。參考新加坡同樣為培訓公務員而設的公共服務學院,林緻茵則認為「規格較高」,因隸屬總理辦公室、自負盈虧;學院設董事局,集合不同界別人士,可為公務員帶來豐富視野;同時是政策研究及諮詢機構,有助公務員與公共行政發展。

新班子司局長 「看點」

外界對新班子議論眾多,如文官武官之爭、政府的人才庫地位和晉升空間,以及副司長職能等。林緻茵從今屆人選中看出端倪,歸納道:「香港的政治委任制未理順,升遷仍是斷開的。純粹增加層數,不等於多了機會。」

‧陳國基

行政長官辦公室主任→政務司長

今屆司局中長有3個「武官」,外界猜測的「文進武退」不成立。這批武官過往主責入境、國安,掌握的政策範疇不及輪調多局的政務官,故現時的對策是資深公務員輔助武官,如入境處出身的陳國基,會配曾任多個決策局的副司長卓永興,值得留意未來二人的分工和司長的話語權。

‧黃偉綸

發展局長→財政司副司長

外界可觀察司長與副司長有否從屬關係、表現是由行政長官抑或司長評核、會否參與司長的所有職務。林緻茵指新增的副司長職位仍未理順,「加位未必人多好辦事」。目前由局長升任副司長的只有黃偉綸一人,相信要多看一屆才見到清晰晉升階梯。

‧蔡若蓮

教育局副局長→教育局長

政府委任的副局長向來被外界認為沒有實權,管不住共事的公務員。今屆升至局長的有2個副局長、6個首長級公務員,林緻茵指後者機會稍多,但見到副局長有條件升遷,「比上不足、比下有餘」,即副局長在行政經驗和政府程序方面不及常秘,但始終會參與決策,又比政治助理優勝。

‧麥美娟

工聯會副會長→民政及青年事務局長

葉劉淑儀曾指政府推出政策要靠政黨支持,或傾向與政黨分享權力。新班子中共3人有政黨或政團背景。林緻茵評論政黨成員入仕等同「潑出去的水」,如律政司副司長張國鈞為此退出民建聯、前民政事務局長徐英偉分配地區資源時要避嫌。至於施政會否間接得到政黨支持,就要看該官員本身與政黨的關係,如財經事務及庫務局長許正宇本身並不是民建聯的核心成員,關係未必密切。

‧孫玉菡

勞工處長→勞工及福利局局長

按現時趨勢,局長通常有資深政務官輔助,但資歷若與職銜不對應,或削弱主導權。如升任局長的孫玉菡本來職級比常秘低,現升為局長,就要考他們如何協調。

【公僕篇】

文˙ 梁雅婷

{ 圖 } 受訪者提供、資料圖片、政府新聞處  

{ 美術 } 張欲琪

{ 編輯 } 王翠麗

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