ways of seeing:倡赤鱲角改建新市鎮 前發展局常秘麥齊光:建人工島不如搬機場

文章日期:2023年05月14日

【明報專訊】自中部水域人工島填海方案公布以來,前政府官員、立法會議員、學者與民間組織紛紛提出關注。我們訪問過前運輸及房屋局長張炳良談公共財政負擔,另有前天文台台長林超英以海平面上升為由質疑項目。今次輪到前發展局常任秘書長、香港大學地理系名譽教授麥齊光有話要說,提出與其在人工島填海,不如選址南丫島與長洲之間的水域,放置香港機場。赤鱲角原有用地則改為發展新市鎮,甚至打造成中環以外的副都心、珠江口地區的中心。填海再搬機場聽落天方夜譚,他卻說是think out of the box,容讓這位前高官娓娓道來。

建人工島+北部都會區 遠水難救近火

麥齊光首先表明並非反對填海,事實上以往不少填海項目令香港有所增益,例如西九龍一帶的發展、中環灣仔繞道等。此外,目前置於將軍澳的臨時填料庫存放大量公眾填料,填海可望善用物料,清空填料庫後用地可作其他發展。

填海有其需要,但他在意大規模填海到底有多迫切,以及填海選址是否合適。香港要發展更多土地的理據之一是房屋問題,公屋輪候時間長,劏房未見告別之日,惟人工島填海與北部都會區都是遠水不能救近火。上樓難到底源於供應不足,或是分配不均?麥齊光翻閱政府數據,發現香港2021年有260多萬個家庭住戶,而總房屋單位為290多萬個,高出30萬。「雖然家庭數目增加,但我們的屋都是不少的,這個問題是什麼?就是分配不均,有人無屋住,有人好多屋。」他認為政府應找出房屋問題的癥結,「要bite the bullet(咬緊牙關)查清楚,究竟我們缺在哪些地方,唔好一二三就走去填海」。

填海需符香港需要

立法會議員張欣宇所屬政團「香港新方向」早前基於《跨越2030年的規劃遠景與策略》的數字 ,指出交椅洲項目未必需要優先上馬,因為即使不計其約1000公頃的土地供應,香港未來25年的整體土地供求亦不會出現短缺。麥齊光看到此分析,認同填海若非為解燃眉之急,便需要三思。他強調絕不能只為建屋而填海,須考慮整個城市的佈局。若作長遠土地儲備,又值不值得填海呢?發展局曾表示政府決心同時推展兩大項目,正是為了滿足中長期用地需求,並創造土地儲備。麥齊光認同有儲備是一件好事,但填海就要填得更有策略,思考如何符合香港的需要。

赤鱲角機場先天不足 西部海港具發展空間

香港未來發展有什麼需要呢?按照現時規劃,兩個大型發展項目主要為應付房屋、商業及創科發展的需求。興建人工島的目的是增加房屋供應,並成為第3個核心商業區;另一大型發展項目「北部都會區」則會發展成以創科產業為經濟引擎的都會區,期望宜居宜業宜遊。除此之外,麥齊光還留意到一個長遠發展需求被忽視,指的是香港機場飽和危機。

機管局2011年發表《香港國際機場2030規劃大綱》,按交通需求量基準情况估算,香港機場到2030年的年飛機起降量為602,000架次,而興建第三條跑道(三跑)之後,最高跑道容量則是每年620,000架次,兩者僅相差約18,000架次。若再推算下去,麥齊光估計三跑在2030年後數年便會飽和,而赤鱲角的地理位置並沒有空間興建第四條跑道。他擔心屆時香港航運發展將再次面臨限制,所以早於2017年撰文,欲從歷史中尋找解決方法。

上世紀80年代,港英政府面對啟德機場將飽和的問題,曾進行「港口及機場發展策略研究」(PADS),深入研究過3個發展選項,包括擴建啟德機場及兩個新機場選址:赤鱲角和西部海港(南丫島和長洲之間)。西部海港方案不論在雙跑道間距、每小時全獨立着陸架次、可處理的客運量和貨運量,條件均比赤鱲角方案更佳。此外,赤鱲角受限於鄰近地勢和空域擠迫等因素,降低了實際飛機流量;反觀西部海港機場「海闊天空」,有空間增建及靈活設計跑道,亦接近中環傳統商業區。

最終港英政府選中赤鱲角,具備眾多航空優勢的西部海港反而落選。麥齊光引述PADS最終報告,指出該決定出於其他考量,包括前者港口擴展空間較大、資本投入較少;而在彼時的歷史背景下,赤鱲角方案預計完工時間快,可望趕及1997年回歸前啟用亦是誘因之一。「當時的環境下做了這樣的決策,你不能說他錯,(赤鱲角的兩條跑道)也幫了香港20年。」只是兩跑僅僅運作十餘年,2011年的《2030規劃大綱》已經預測跑道容量會於2020年飽和,政府隨後宣布興建第三條跑道。

麥齊光一直對興建三跑有所懷疑,因為赤鱲角本身有先天不足,及早搬機場更為理想。雖然疫情減緩航空需求增長,但他引述《2030規劃大綱》所言,跑道容量始終限制機場的最終客貨運量,機場長遠都會飽和。三跑歷經眾多爭議與挑戰,最終還是在去年底正式啟用。剛好近月人工島項目眾說紛紜,促使麥齊光將兩者放在一起思考,再次把搬遷機場的建議搬上枱面。

赤鱲角基建成熟 更近大灣區中心

不論人工島或是北部都會區都是聚焦房屋及經濟發展,並沒有觸及機場飽和此問題。「這是一個挑戰亦是機遇,為什麼不一併想呢?以前發展新市鎮的時候,你都要一併想房屋、學校、醫院,這些都是配套。」在麥齊光眼中,未來發展恐會「兩頭唔到岸」,左邊是十多年後將超出負荷的赤鱲角機場,右邊是本無基建及公共設施的人工島,數十萬市民將被安置於未知的環境。他大膽構想不如搬走機場,把居住和就業人口搬入赤鱲角?「兩條路一比一秤,那就似乎很清楚。」

假如赤鱲角清空後重新發展,麥齊光說原有機場建築可以保留並轉變作其他用途,附近又有亞博、國泰城,東涌亦已經有一些經濟活動。基建方面,人們能夠透過現存的青嶼幹線公路、機場快線和東涌線鐵路前往中環傳統核心商業區。「赤鱲角駁通晒,我又知道東涌市是怎樣。這個真的certain(確定)好多。叫你搬去人工島,你搬不搬呢?」政府有意把人工島打造成另一個核心商業區,麥齊光反而認為赤鱲角更適合發展。從地理位置上看,赤鱲角位處大嶼山北岸西部,更靠近整個大灣區的中心,亦是港珠澳大橋登陸香港之處,方便前往深圳機場或澳門機場。

三跑項目造價估算高達1415億港元,由機管局最初提出建議至正式啟用,歷時超過10年。如果現時才討論搬遷機場,三跑的建造時間與金錢豈不是與填料一併倒落大海?麥齊光說該土地若用作發展新市鎮便不會浪費,「算是亡羊補牢,為時未晚,起碼將來機場有幾十年的光景」。

建新機場不是天方夜譚

前特首林鄭月娥2018年在「明日大嶼」願景中提出人工島填海,3年之後,再公布建設「北部都會區」。麥齊光感覺香港的發展步伐突然很快,貿然決定下一代要搬往未存在的人工島上。「我覺得北部都會區是實際一啲,填海是一個概念。既然是概念,就想清楚搞邊度,不要一下子開咗頭,就返唔到轉頭。」北部都會區發展面對的困難在於收地和整合土地,政府要與業主討論賠償、分配利益的問題。麥齊光認為既然政府已表明要發展,加上有中央政府支持,相信不會有太大阻力。

他提出填海、搬機場、再發展赤鱲角,相信所需的時間或者更長。「(當年)由啟德去赤鱲角、建一個新機場夠天方夜譚啦。」發展軌迹總是在重複,今天的赤鱲角有如當年的啟德,香港早有為搬機場而填海的先例。麥齊光指當然背後有許多準備工夫,但即使項目再困難,工程師都有辦法實現,譬如當初無人想過可以把香港連去珠海,如今港珠澳大橋已傲立海上。「我經常覺得context affects content……工程師去做一定做到,但他都不知道做來做咩。(負責)諗嘅係政府。」

文˙ 朱令筠

{ 圖 } 曾憲宗、資料圖片

{ 美術 } 張欲琪

{ 編輯 } 王翠麗

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