未來城市:稅制要改革? 擴闊稅基值得討論

文章日期:2024年02月25日

【明報專訊】《財政預算案》本周三公布,財政司長陳茂波早前預計,2023至24年度赤字將逾1000億元。政府需要開源節流,有政黨提出向香港永久性居民開徵「海陸空離境稅」,陳茂波其後表明不會考慮開徵離境稅或消費稅,而目前或短期均不具備條件開徵資本增值稅。香港享有簡單稅制,為吸引外商的一大優勢。不過本地稅制幾十年來未曾改革,社會一直有聲音呼籲政府重啟研究,長遠應對稅基狹窄的根本問題。

薪俸稅利得稅印花稅 香港稅收三大支柱

財政司長陳茂波曾提到,香港是一個細小而開放的經濟體,加上稅基狹窄,政府收入易受環球經濟波動影響。所謂稅基狹窄,意思是香港稅收主要來自薪俸稅、利得稅和印花稅3類,而當中高薪收入者和高盈利企業繳交了大部分稅款,以薪俸稅為例,納稅最多的5%人口所繳納稅款,佔薪俸稅總收入58%。

奧克蘭大學法學教授Michael Littlewood曾於2010年出版《香港問題稅制的成功歷史》一書,講述從1940年香港首次引入薪俸稅,至回歸後十多年的稅制發展。他接受本報訪問時提到,相比香港,新西蘭、澳洲、英國等已發展國家的富人一樣要支付更多稅款,但同時中產階層繳交的稅也不少,而且能夠從很多政府支出中受惠,「如果政府對人們徵收更多的稅,那麼通常他們會想要一些回報」。

在香港,只有相對富裕的人才要交稅,大部分稅收並非只花在納稅人身上,而是沒有繳稅的市民。有趣的是,Littlewood發現香港市民似乎對稅制相當滿意,「有人會說,香港不太民主,所以爭論稅收沒有太大意義。但很明顯,香港人會反對各種他們不喜歡的事情,卻大多不會抱怨稅收制度」。他歸因於大部分人根本毋須交稅,至於納稅人也對香港的制度滿意,由於實施低稅政策,他們在港所繳的稅款,比在其他已發展國家少得多。

三大稅收減少

香港稅務學會會長劉昭華指出,納稅人佔香港整體勞動人口比例較小,只集中向高收入人群徵稅有其好處,一來符合社會合理性和公平性,二來稅務管理成本比較低。

然而稅基狹窄卻有明顯的惡果,香港在經濟下行周期時,政府收入較為波動。劉昭華加以說明,樓市和股市縮減影響印花稅,而當企業的營商環境有變,盈利下降,利得稅便隨之減少,高增值的人才流失則會令薪俸稅收入減少。學會認為必須全面檢討香港稅制,擴闊稅基,減低稅收受外圍因素波動影響,包括重新評估引入新稅種的可能,例如商品及服務稅、增值稅或對電子商務交易徵收數字服務稅。擴闊稅基的目的並非為增加收入,而是擴闊收入來源。

開徵商品及服務稅 稅負轉移基層

從1970年代至今,香港稅制從未經歷重大改變。回顧歷史,政府曾推動稅制改革,惟一直未能落實。2006年7月,政府開展為期9個月的「稅制改革公眾諮詢」,其中最大爭議在於建議開徵商品及服務稅,目標每年為庫房增加約300億港元收入。鑑於市民強烈反對,政府在諮詢期間發表中期報告後,宣布不再推介商品及服務稅的建議。

什麼是商品及服務稅?Littlewood指出,幾乎每一個已發展國家(除了美國)均設有商品及服務稅(Goods and service tax,GST),或名為增值稅(Value-added tax,VAT)。「不時有人建議香港應該徵收這樣的稅,因為這是一種非常有效的稅,可以帶來大量收入。」Littlewood指出一旦開徵GST或VAT,在店舖購買貨品和服務會徵稅,去戲院看電影、乘搭的士港鐵、電工上門維修等均可能被納入徵稅範圍。這些稅款由貨品或服務提供者繳交,所以釐定價格時會包含稅金,轉嫁予消費者。

開徵商品及服務稅會否違背香港實施低稅政策的原則?Littlewood說若落實,很可能只會設置很低的徵稅水平如2%至3%,所以仍會是一個低稅制度,但將會把徵稅的範圍擴展至所有市民,對現有制度帶來重大改變。商品及服務稅將稅負從富人轉移到基層市民身上,這亦是2006年諮詢期間接獲的反對理據之一,雖然市民普遍明白此舉能擴闊稅基,但他們擔心令稅制變得複雜,拉闊貧富之間的差距,對經濟有不利影響。

從外國經驗可見,設計商品及服務稅的徵稅範圍難度不少。「舉例若要對基本食品(例如大米)徵稅,我認為會在香港遭到相當多的反對。當我們要選擇哪些商品應包含在稅收中時,事情就變得複雜了。」Littlewood提到新西蘭的徵稅程度屬全球最嚴厲,幾乎沒有任何豁免,大米、麵包等基本食品也要支付15% GST。而在澳洲和英國等地,政府嘗試區分免稅的基本食品,以及不免稅的奢侈食品,「例如他們可能規定麵包免稅,但蛋糕需徵稅。到底如何區分麵包和蛋糕?明顯的情况下很容易,但是可頌麵包或甜甜圈屬於哪種呢?」這些情况最終甚至引起法律訴訟,還有麵包公司會生產一些看來像蛋糕、但以法律定義算是麵包的產品,以避免徵稅。

稅務寬減退還 西方國家少見

Littlewood提到香港稅務政策還有一個有趣現象,就是政府習慣推出一次性的稅務寬減或退還。他在書中寫道,很難想像任何西方國家政府會給予大部分納稅人75%稅務寬減,「更難想像的是,某西方國家政府會養成這種慷慨習慣」。港府首次退還稅款是1999年,在東亞金融危機影響下,政府向納稅人退回10%上年度應課的薪俸稅、利得稅和物業稅,毋須額外申請。後來稅務寬減成為財政預算案每年必備的派糖措施,只是寬減比例和上限略有調整。受惠的打工仔非常多,例如2021/22課稅年度本來有181萬名薪俸稅納稅人,但百分百減免措施(上限為1萬元)之下,只有不足53%人需要交稅。

港府面對庫房虧蝕時寬減或退稅,旨在振興經濟。不過2007年、2008年正值經濟向好、庫房錄得盈餘,政府仍然選擇一次性寬減稅項,而不是直接減低稅率。Littlewood認為一方面反映政府大概不相信經濟繁榮會無限期持續,另一方面擔心一旦減低稅率,日後將難以再調高。他詮釋政府寬減稅項也有其他含意,「他們(政府)就是不需要這些錢,此外,寬減稅項能使市民快樂」。

建議發展新經濟增長點

上一份預算案把寬減薪俸稅上限設於6000元,為近年新低,糖果被指「縮水」。過去幾年面對疫情及外圍經濟影響,本地經濟情况比較特殊,劉昭華指稅務學會今年的預算案建議亦沒有提出一次性寬減稅項。她解釋,學會認為現時政府應聚焦發展新的經濟增長點,與其廣泛派糖,建議重點幫助中產階層,照顧子女、父母或祖父母的納稅人,例如把薪俸稅最高邊際稅率由17%降低至15% 、提高各項免稅額等。

除了薪俸稅、利得稅和印花稅3類主要稅項,香港亦設有其他間接稅。這些稅項各有目的,例如煙草稅屬於控煙策略的一環,汽車首次登記稅則為控制私家車增長數目。劉昭華認為開徵這些針對特別人群的稅種,政府的收入未必增加很多,反而像煙草稅是從公共健康角度出發,長遠期望減低醫療系統支出。稅務學會建議政府研究引入碳稅及其他碳定價措施,以符合國際趨勢,鼓勵企業或工廠為其碳排放負責。

經濟下行不宜推新稅種

本地經濟未完全復蘇,稅務學會同意在經濟下行的時候,不宜推出新稅種。劉昭華指出,目前應該聚焦於「開源」,升級一些重點產業,引入龍頭企業的資金,「整個經濟活躍起來,自然樓市股市就會活躍,個人收入也會多了,這些方面都會讓社會整個稅收增加 」。然而稅制研究及諮詢需時,學會認為政府亦應及早檢視以作準備。

其他地區已有徵收不同稅種的先例,可供香港借鑑研究,劉昭華認為應審視哪些更適合香港的經濟情况。譬如內地數年前經歷「營業稅改徵增值稅」(簡稱「營改增」)稅收改革,名義稅率較高,但減免的優惠政策亦較多。劉昭華指從執行上,「營改增」對於企業和稅務機關的管理要求都比較高,「適不適合香港這種本身細小和開放的市場呢?這些就很值得去研究,因為內地的情况跟香港未必是一樣」。她提出更適合香港的做法,或許是開徵一些稅基很大、但攤分至每個納稅人的稅負不太高的銷售稅,又或者政府可補貼某些行業的納稅人,協助度過過渡期。

香港回歸前後多次討論消費稅或增值稅,Littlewood認為改革建議屢屢落空,源於一些老派資本家的想法,一旦向基層市民徵稅,他們會想得到回報,「富人認為如果繼續繳納大部分稅款,那麼基層市民就不會抱怨太多,這樣會更好」。他認同應該了解一下社會大眾的想法,「如果很多香港人想要稅制改革,那麼他們(政府)應該進行改革,但大多數人似乎對這個系統很滿意」。劉昭華則認為,現時的經濟形勢與2006年不同,值得再研究各個擴闊稅基的方案,同時亦有必要教育與宣傳,讓公眾認識不同稅種,了解稅改對自身的影響。

【稅制篇】

文˙ 朱令筠

{ 圖 } 受訪者提供、資料圖片

{ 美術 } 張欲琪

{ 編輯 } 王翠麗

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