【明報專訊】《財政預算案》本周三公布，財政司長陳茂波早前預計，2023至24年度赤字將逾1000億元。政府需要開源節流，有政黨提出向香港永久性居民開徵「海陸空離境稅」，陳茂波其後表明不會考慮開徵離境稅或消費稅，而目前或短期均不具備條件開徵資本增值稅。香港享有簡單稅制，為吸引外商的一大優勢。不過本地稅制幾十年來未曾改革，社會一直有聲音呼籲政府重啟研究，長遠應對稅基狹窄的根本問題。
薪俸稅利得稅印花稅 香港稅收三大支柱
財政司長陳茂波曾提到，香港是一個細小而開放的經濟體，加上稅基狹窄，政府收入易受環球經濟波動影響。所謂稅基狹窄，意思是香港稅收主要來自薪俸稅、利得稅和印花稅3類，而當中高薪收入者和高盈利企業繳交了大部分稅款，以薪俸稅為例，納稅最多的5%人口所繳納稅款，佔薪俸稅總收入58%。
奧克蘭大學法學教授Michael Littlewood曾於2010年出版《香港問題稅制的成功歷史》一書，講述從1940年香港首次引入薪俸稅，至回歸後十多年的稅制發展。他接受本報訪問時提到，相比香港，新西蘭、澳洲、英國等已發展國家的富人一樣要支付更多稅款，但同時中產階層繳交的稅也不少，而且能夠從很多政府支出中受惠，「如果政府對人們徵收更多的稅，那麼通常他們會想要一些回報」。
在香港，只有相對富裕的人才要交稅，大部分稅收並非只花在納稅人身上，而是沒有繳稅的市民。有趣的是，Littlewood發現香港市民似乎對稅制相當滿意，「有人會說，香港不太民主，所以爭論稅收沒有太大意義。但很明顯，香港人會反對各種他們不喜歡的事情，卻大多不會抱怨稅收制度」。他歸因於大部分人根本毋須交稅，至於納稅人也對香港的制度滿意，由於實施低稅政策，他們在港所繳的稅款，比在其他已發展國家少得多。
三大稅收減少
香港稅務學會會長劉昭華指出，納稅人佔香港整體勞動人口比例較小，只集中向高收入人群徵稅有其好處，一來符合社會合理性和公平性，二來稅務管理成本比較低。
然而稅基狹窄卻有明顯的惡果，香港在經濟下行周期時，政府收入較為波動。劉昭華加以說明，樓市和股市縮減影響印花稅，而當企業的營商環境有變，盈利下降，利得稅便隨之減少，高增值的人才流失則會令薪俸稅收入減少。學會認為必須全面檢討香港稅制，擴闊稅基，減低稅收受外圍因素波動影響，包括重新評估引入新稅種的可能，例如商品及服務稅、增值稅或對電子商務交易徵收數字服務稅。擴闊稅基的目的並非為增加收入，而是擴闊收入來源。
開徵商品及服務稅 稅負轉移基層
從1970年代至今，香港稅制從未經歷重大改變。回顧歷史，政府曾推動稅制改革，惟一直未能落實。2006年7月，政府開展為期9個月的「稅制改革公眾諮詢」，其中最大爭議在於建議開徵商品及服務稅，目標每年為庫房增加約300億港元收入。鑑於市民強烈反對，政府在諮詢期間發表中期報告後，宣布不再推介商品及服務稅的建議。
什麼是商品及服務稅？Littlewood指出，幾乎每一個已發展國家（除了美國）均設有商品及服務稅（Goods and service tax，GST），或名為增值稅（Value-added tax，VAT）。「不時有人建議香港應該徵收這樣的稅，因為這是一種非常有效的稅，可以帶來大量收入。」Littlewood指出一旦開徵GST或VAT，在店舖購買貨品和服務會徵稅，去戲院看電影、乘搭的士港鐵、電工上門維修等均可能被納入徵稅範圍。這些稅款由貨品或服務提供者繳交，所以釐定價格時會包含稅金，轉嫁予消費者。
開徵商品及服務稅會否違背香港實施低稅政策的原則？Littlewood說若落實，很可能只會設置很低的徵稅水平如2%至3%，所以仍會是一個低稅制度，但將會把徵稅的範圍擴展至所有市民，對現有制度帶來重大改變。商品及服務稅將稅負從富人轉移到基層市民身上，這亦是2006年諮詢期間接獲的反對理據之一，雖然市民普遍明白此舉能擴闊稅基，但他們擔心令稅制變得複雜，拉闊貧富之間的差距，對經濟有不利影響。
從外國經驗可見，設計商品及服務稅的徵稅範圍難度不少。「舉例若要對基本食品（例如大米）徵稅，我認為會在香港遭到相當多的反對。當我們要選擇哪些商品應包含在稅收中時，事情就變得複雜了。」Littlewood提到新西蘭的徵稅程度屬全球最嚴厲，幾乎沒有任何豁免，大米、麵包等基本食品也要支付15% GST。而在澳洲和英國等地，政府嘗試區分免稅的基本食品，以及不免稅的奢侈食品，「例如他們可能規定麵包免稅，但蛋糕需徵稅。到底如何區分麵包和蛋糕？明顯的情况下很容易，但是可頌麵包或甜甜圈屬於哪種呢？」這些情况最終甚至引起法律訴訟，還有麵包公司會生產一些看來像蛋糕、但以法律定義算是麵包的產品，以避免徵稅。
稅務寬減退還 西方國家少見
Littlewood提到香港稅務政策還有一個有趣現象，就是政府習慣推出一次性的稅務寬減或退還。他在書中寫道，很難想像任何西方國家政府會給予大部分納稅人75%稅務寬減，「更難想像的是，某西方國家政府會養成這種慷慨習慣」。港府首次退還稅款是1999年，在東亞金融危機影響下，政府向納稅人退回10%上年度應課的薪俸稅、利得稅和物業稅，毋須額外申請。後來稅務寬減成為財政預算案每年必備的派糖措施，只是寬減比例和上限略有調整。受惠的打工仔非常多，例如2021／22課稅年度本來有181萬名薪俸稅納稅人，但百分百減免措施（上限為1萬元）之下，只有不足53%人需要交稅。
港府面對庫房虧蝕時寬減或退稅，旨在振興經濟。不過2007年、2008年正值經濟向好、庫房錄得盈餘，政府仍然選擇一次性寬減稅項，而不是直接減低稅率。Littlewood認為一方面反映政府大概不相信經濟繁榮會無限期持續，另一方面擔心一旦減低稅率，日後將難以再調高。他詮釋政府寬減稅項也有其他含意，「他們（政府）就是不需要這些錢，此外，寬減稅項能使市民快樂」。
建議發展新經濟增長點
上一份預算案把寬減薪俸稅上限設於6000元，為近年新低，糖果被指「縮水」。過去幾年面對疫情及外圍經濟影響，本地經濟情况比較特殊，劉昭華指稅務學會今年的預算案建議亦沒有提出一次性寬減稅項。她解釋，學會認為現時政府應聚焦發展新的經濟增長點，與其廣泛派糖，建議重點幫助中產階層，照顧子女、父母或祖父母的納稅人，例如把薪俸稅最高邊際稅率由17%降低至15% 、提高各項免稅額等。
除了薪俸稅、利得稅和印花稅3類主要稅項，香港亦設有其他間接稅。這些稅項各有目的，例如煙草稅屬於控煙策略的一環，汽車首次登記稅則為控制私家車增長數目。劉昭華認為開徵這些針對特別人群的稅種，政府的收入未必增加很多，反而像煙草稅是從公共健康角度出發，長遠期望減低醫療系統支出。稅務學會建議政府研究引入碳稅及其他碳定價措施，以符合國際趨勢，鼓勵企業或工廠為其碳排放負責。
經濟下行不宜推新稅種
本地經濟未完全復蘇，稅務學會同意在經濟下行的時候，不宜推出新稅種。劉昭華指出，目前應該聚焦於「開源」，升級一些重點產業，引入龍頭企業的資金，「整個經濟活躍起來，自然樓市股市就會活躍，個人收入也會多了，這些方面都會讓社會整個稅收增加 」。然而稅制研究及諮詢需時，學會認為政府亦應及早檢視以作準備。
其他地區已有徵收不同稅種的先例，可供香港借鑑研究，劉昭華認為應審視哪些更適合香港的經濟情况。譬如內地數年前經歷「營業稅改徵增值稅」（簡稱「營改增」）稅收改革，名義稅率較高，但減免的優惠政策亦較多。劉昭華指從執行上，「營改增」對於企業和稅務機關的管理要求都比較高，「適不適合香港這種本身細小和開放的市場呢？這些就很值得去研究，因為內地的情况跟香港未必是一樣」。她提出更適合香港的做法，或許是開徵一些稅基很大、但攤分至每個納稅人的稅負不太高的銷售稅，又或者政府可補貼某些行業的納稅人，協助度過過渡期。
香港回歸前後多次討論消費稅或增值稅，Littlewood認為改革建議屢屢落空，源於一些老派資本家的想法，一旦向基層市民徵稅，他們會想得到回報，「富人認為如果繼續繳納大部分稅款，那麼基層市民就不會抱怨太多，這樣會更好」。他認同應該了解一下社會大眾的想法，「如果很多香港人想要稅制改革，那麼他們（政府）應該進行改革，但大多數人似乎對這個系統很滿意」。劉昭華則認為，現時的經濟形勢與2006年不同，值得再研究各個擴闊稅基的方案，同時亦有必要教育與宣傳，讓公眾認識不同稅種，了解稅改對自身的影響。
