未來城市﹕填海,只不過是故技重施 - 20180304 - CULTURE & LEISURE - 明報OL網

未來城市﹕填海,只不過是故技重施

文章日期:2018年3月4日

【明報專訊】不管是建制外的智庫與論者,抑或建制內的官員與土地供應專責小組,近日都頻頻開腔,以不同方式游說市民:香港一定要填海。

二月初,斥資數百億公帑的東涌新市鎮擴展計劃填海工程動工;財政司長陳茂波在網誌文章〈填海,再出發〉中說,填海是推動城市發展的必由之路,香港的成功故事歸功於過百年的填海造地,突破香港的地理環境限制,增加土地供應。他認為,現時土地供應緊張的深層次原因之一,是因為九十年代東涌發展成新市鎮後,香港近二十年再沒有新市鎮落成;而填海得來的新市鎮發展,對解決本港市民住屋問題起着關鍵作用。

我們認為,政府只是故技重施,構想「離地」的空間論述,渲染填海的重要性及迫切性,游說市民支持填海,控制並形成社會共識。值得詰問的是,填海是否解決土地問題的必由之路?填海得來的土地又是否可以解決住屋問題?

填海作為一種伎倆

踏入八十年代,正值香港經濟結構轉型,中產階層在社會中冒起。面對當時的社會挑戰,尤其在中英談判告終,香港前途塵埃落定之際,這群教育程度普遍較高的中產認為港人治港的時代即將來臨,於是開始嘗試以不同的專業角色去主動地參與公共事務。除了投靠不同的政治陣營之外,不少人選擇以壓力團體的形式來參與社會,例如相繼成立一些環保組織。在政府的管治考量中,這些人的意見既不能預測,也難以控制,與昔日香港行之有效的殖民管治模式存有差異。當時政府的當務之急,與世界各地大多數政府的做法一樣,便是重奪話語權,向市民傳遞觀點,塑造市民的思考模式,駕馭市民的反對聲音,從而控制社會共識。

其他土地選項討論輕輕帶過

填海爭議在這背景下掀起序幕:政府提出不少維港以內及以外的填海計劃,有民間組織認為維港值得保護,故反對填海計劃,並引起大眾共鳴。政府隨即在1995年出版一系列刊物,向公眾解釋政府決定填海前曾考慮過不同因素,並平衡各方利益,以游說市民支持填海是香港發展的唯一出路。以《繼往開來、移山填海》(英文版名為The Quest for Land)小冊子為例,內文強調土地需求從不間斷,而填海是香港開埠以來一直倚賴的土地供應來源,為滿足經濟增長,「我們必須繼續填海,以增闢土地」;小冊子又以數段宣揚填海好處的文字輕輕帶過其他土地選項的討論,以致發展新界等其他替代方案受忽略。政府也出版了地理學家最愛使用的地圖,按時序呈現填海的六個階段,展示海岸線改變的幅度之大,把香港的已發展區域與填海範圍幾近重疊起來。

填海vs.運用既有土地資源

另外,名為The Shape of Things to Come的一本書則提供了逾二十頁的歷史敘述,反覆討論填海在香港每一發展階段的重要貢獻,帶動香港成為區域運輸樞紐和國際經貿中心。為了回應及壓抑反對意見,比較了填海與運用既有土地資源(主要是發展新界和市區重建)的優劣,前者僅有七項缺點和十一項優點,而後者則有多達八項缺點和只得五項優點。讀者權衡輕重過後,或會認為填海的缺點較少,而優點之多則大幅拋離其他方案。這做法與現今政府的手段可謂大同小異。

凡此種種的描繪,不僅建構一套充分肯定填海在過去百年成效斐然的空間論述,更視之為習以為常的慣例來增加土地資源,為當年備受爭議的填海決定提供正當性,說服市民接受填海是解決土地問題的唯一方案、必由之路。

主權交接已逾二十載,隨着金融、公共衛生、環境等方面出現各種城市危機,以及社會在政治上及政策上翻天覆地的轉變,香港身處的區域和國際大環境已經與九十年代大相逕庭,經濟發展已不再是昔日以土地基建帶動的急速增長模式。面對香港經濟增長放緩、結構重整和社會問題,社會需要有創新的空間想像及對策,盲目地投資填海已是不合時宜的做法。陳茂波在網誌說高興見到香港填海「能夠重新再出發」,正是故技重施,運用陳腔舊調的說詞,而沒有另闢蹊徑。

東涌填海的空間不公義

陳茂波說,填海得來的新市鎮發展,對解決本港市民住屋問題起着關鍵作用。事實是否如此?既然政府稱東涌新市鎮擴展計劃能解決住屋短缺,我們就看看日前動工的發展計劃是什麼一回事。

大概社會各界會認同,香港今日最首要的住屋問題是基層的生活困局,其次是中產的置業問題。公屋輪候冊上逾二十八萬宗申請、無數市民瑟縮於劏房中、大行其道的納米樓等城市下流現象困擾社會大眾多時。陳茂波說擴展東涌能提供約49,500個住宅單位,從數字上來看,整個東涌擴展計劃內的公私營房屋單位比例呈六四比,符合去屆政府制訂的長遠房屋策略建議。誠然,數字難以讓人產生空間想像,於是政府技術官僚貼心地製作了模擬動畫,呈現出政府構想的城市空間。我們姑且從這個技術層面評估實情。

遊艇泊位提升樓價 如何益民生?

先看看增加逾四萬個住宅單位的東涌東,從動畫所見,新填海區率先映入眼簾的是海邊的遊艇停泊處,有近百個泊位,沿海一座又一座低密度的私人住宅和商業項目,地積比率僅介乎2.5倍至3.5倍。不難想像出豪宅居民怎樣在這些公帑打造的土地之上享受人生,閒時出海玩樂。一條主要幹道把豪宅佔據的海濱區與地積比率高達6.5倍的高密度公營房屋分隔開來,後者經商業用地連接東涌東站。去年立法會工務小組審議項目時,有些議員質疑規劃這麼多的遊艇泊位,變相提升了該區的樓價,並非裨益民生,質疑政府為何不把公帑用於提供社區設施,官員解畫時則稱東涌居民對遊艇泊位需求殷切。

27.9公頃地中 23公頃發展中低密度豪宅

不論是電視新聞播放的政府動畫,或者是政府伴隨新聞稿及官員網誌發布的概念圖,都集中呈現出東涌東的構想,原來沒有上鏡的東涌西一邊更為驚人。東涌西提供近九千個住宅單位,劃了合共27.9公頃土地作住屋用途,單位量佔六成的公營房屋僅佔地5公頃,地積比率卻高達6倍,幾乎用盡新發展區6.5倍的上限。佔地最多的竟是地積比率僅得1倍的極低密度私人住宅,獲分配逾13公頃土地;其餘還有約10公頃的土地用作發展地積比率為1.5倍至4倍的私人住宅。換言之,近28公頃的土地,共23公頃用作發展中低密度豪宅,5公頃用作高密度的公營房屋發展。

東涌西的規劃亦相對顯得零碎及不工整,原因是遷就散佈區內、佔地近14公頃的鄉郊式發展地帶,政府在立法會文件中表明,此舉是為了「尊重現有的認可鄉村」,即是原居民村。至於東涌西站,則選址毗鄰快將落成的滿東邨,面對低密度豪宅,相對上與新規劃的公屋距離較遠。各式用地和設施的分佈是否公平、合理,與空間公義息息相關。有別於豪宅居民,公屋居民相對較依賴集體運輸工具外出工作,令人懷疑現時的規劃能否讓他們公平地享受到運輸的便利,而守護大嶼聯盟的謝世傑早前受訪時亦質疑過鐵路的負荷問題。

儘管政府用數字把這填海方案描繪成解決房屋問題的必由之路,但在現實的城市空間卻是另一回事。若政府認為擴展東涌的填海動工,象徵香港填海、發展新市鎮的故事進入新階段,我們懷疑香港解決土地問題之日遙遙無期。以擴展東涌為範例,無助於讓港人對城市的未來存有希望,因為技術語言只反映出讓人失望的現實,政府繼續將公帑投入到不公義的土地生產及分配,對解決基層的生活困局和中產的置業問題無大幫助。

土地,再思考

提起土地,腦海中第一個湧現的空間想像很可能是一望無際的平原。政府描繪的土地問題,成為「離地」的空間論述,讓人們以為只有填海才能生產出土地,並視其為供發展的生產要素、可交易的商品。不過,其實我們每天都在城市內腳踏實地,運用每吋城市土地,以日常生活撰寫一個又一個的空間故事。

我們多次強調,供求關係難以充分解釋香港的土地問題,後者涉及的是城市空間與土地資源的不公義分配和運用。政府斥資填海對解決土地問題的成效存疑,卻能有效透過賣地賺取地價收入,再依法投放到基建工程上,不能投放到其他社會用途。政府只顧把城市變成容納大眾的宿舍,讓居住條件持續下流,大眾無法共享社會發展的集體成果。

市區重建 可否擺脫建豪宅定律?

擴展東涌,正好揭示鞏固土地發展體制的二度剝削過程。土地供應專責小組將啟動公眾參與,市民或應做好準備,拭目以待政府是否故技重施,同出一轍的手法渲染各個偏好選項的美好想像。面對政府描繪填海是必由之路,我們必須另闢蹊徑,構想多元出路,實踐市民的城市權利:市區重建可否擺脫建豪宅的定律,有沒有重建成公屋、公園等另類重建模式?土地是否一定要拍賣?地價收入又能否投放在社會服務和福利,而非僅在基建工程?我們可否檢討稅制、預算案的制訂過程等,想像另類的公共財政方案?城市空間的分配和運用有沒有其他另類方案?

地積比率

地積比率(Plot Ratio)是指建築物的總樓面面積與地盤淨面積的比率,藉規管發展容量來控制發展密度。據現行的《香港規劃標準與準則》,新發展區及綜合發展區的最高住用地積比率為6.5倍,意思是在一個淨面積為1萬平方米的地盤上,可興建的總樓面面積為6.5萬平方米。值得一提,發展密度能否達至最高的地積比率,也視乎該規劃區的高度限制等其他管制工具。

文//鄧永成、葉鈞頌(香港浸會大學地理系、香港批判地理學會)

圖//作者提供、資料圖片

編輯//蔡曉彤

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