行政權流失故事系列:行政權隨年漸削 先從土地供應權說起

文章日期:2021年05月16日

【明報專訊】香港正在改革中,政治制度成為焦點,不過我們必須同時注意香港過去30年行政權流失的問題和加以糾正。這段時間,前港英政府和回歸後香港的資本家尤其是地產商,多方蠶食政府的行政權,土地和房屋方面尤為顯著,導致供應萎縮,樓價和租金飈升,普羅市民和工商百業都被嚴重剝削,平民辛勤工作但看不到前景,企業則經營艱苦難講創意,香港失去活力、社會流動停滯,埋下不穩定和騷亂之伏線,不幸的是大家習以為常,少有談論或批評。為了長治久安,香港政府必須採取果斷措施,遏止地產商及相關群體藉削弱行政權牟取私利和傷害香港整體利益,必須在民生領域重掌匹配的行政權,回到為人民謀幸福的正軌。這個系列希望重溫過去行政權流失的故事,讓大家知道政府變成弱勢的歷程,我們首先談土地供應權。

土地供應權對香港的重要性

19世紀英國佔領香港島,不久便開始賣地獲取開發城市所需的資金,直到九七回歸,港英政府從來都牢牢緊握土地供應權,地政部門有長遠的全盤計劃,保障穩定的土地供應,出售土地全由政府決定,民間沒有置喙餘地。

對香港來說,土地供應有兩個功能,一是提供土地興建各種公共設施,如政府機構、交通網絡、公營房屋等,滿足社會對公共服務的需求,二是售地收入用作支付興建公共設施如學校、醫院、街市、道路等的工程費用,因此穩定的土地供應是建設香港城市的基礎,非常重要。

還有一點:土地出售後成為私人產業,如住宅、辦公室、商舖、工廠等,業權散落民間,成為可買賣的商品,形成香港的地產市場,經濟學聲稱市場是商品尋找「合理」價格的地方,本應是好事,可惜在特定時空,市場會扭曲失效,這樣的事在2002年之後的香港發生。

順便提十分重要的一點:根據長久以來的政府政策,賣地收入注入「基本工程儲備基金」,只用於工程建設,不用於經常性財政支出,所以說政府運作靠賣地的收入是徹底錯誤的。

地產思維籠罩香港

接近回歸,香港繁榮幾十年,商人治港的想法興起,商人尤其是地產商的影響力上升,地產富商成為香港人的偶像,地產思維籠罩政府行政體系以至普羅大眾,地產行業的興旺被看成香港繁榮的指標,可惜事後證明,扭曲的地產市場是香港的禍根。在地產商和地產經紀的催眠下,1996至1997年間社會盲目相信樓價只升不跌,加上金融業輕易貸款給準業主,不少人迷信買樓會發達,住宅單位變成炒賣對象,樓價狂飈形成資產泡沫。

1997年7月香港回歸,首任行政長官董建華先生關心市民的居住問題,提出每年供應不少於85,000個住宅單位的目標(有說目標本已存在,無論如何董先生是把這個目標公開宣示的官員),基層市民都感到很振奮,覺得上樓有望,可惜香港運氣差,遇上亞洲金融風暴,經濟跟東南亞各國一樣受到衝擊,人均GDP急跌,直到6年後的2003年才恢復1997年水平,金融風暴的嚴重程度可見一斑。

金融風暴之下,香港樓價無可避免受到衝擊而下跌,同樣情况出現在新加坡,兩地的私人住宅樓價都急跌,到1998年才停止,短暫回升後再下降到2003/2004之間見底,此後兩地樓價都大致走在上升軌(見圖),2008年全球金融危機也同步有點起伏,顯而易見1997年後香港樓價起伏反映外圍經濟因素,不能賴董先生的「八萬五」政策,不過香港出現了新加坡沒有的現象:「負資產」。

負資產事件搞出勾地表

香港不少人於1996至1997年樓價高峰時受不住誘惑入市,因為金融機構按揭寬鬆,不少人付了樓價5%便開心當業主,不幸地樓價在1997年亞洲金融風暴裏急速下滑,不少單位市場價值跌低於貸款額,成為「負資產」,一旦銀行要求立即還款,業主便失去物業,還欠下一身債,處境惡劣。

資產泡沫爆破反映亞洲金融風暴的大局,以及之前地產界花言巧語和金融業盲目放貸共同營造的買樓發財神話幻滅,高峰期接貨投資(或投機)失利與人無尤,與政府何干?但是負資產業主人數一多聲音就大,罵政府無能和罵董先生「八萬五」政策害他們。

這時香港別有用心的群體利用政府被大罵的形勢,展開宣傳和游說,指樓市需要「救」和政府有責任「穩定樓價」,大力推銷他們的「理論」:政府土地供應太多和興建公營房屋太多,前者令全港建屋數量「太多」,後者令買屋的人「太少」,是導致樓價下跌的「原因」。在這個基礎上,他們逐步強化成「政府必須減少土地供應」從供應側「恢復」市場平衡的說法,由於地產思維範罩香港,負資產業主又取得「苦主」道德高地,輿論和政界為他們發聲「求助」,不知不覺間幫助了地產商向政府增加壓力。

1999年政府內部不知什麼人受不住地產界的壓力或抵不住他們的提點,想出俗稱「勾地表」新制度,「勾地表」列出政府可供出售土地的清單,但是要等待地產商申請和保證「合理價錢」,即是「勾地」,政府才進行公開拍賣,從此以後,地產商在執行百年的堅實土地政策裏撬開了縫隙,插手決定哪片土地可以賣,哪片政府準備好的土地也只能繼續曬太陽,政府的出售土地權被蠶食了。據說引入「勾地表」制度的原因是:一、當時政府不想公開招標出售土地時發生「流標」(沒有人入標)的尷尬場面,二、地產商「勾地」能讓市場自行找尋「合理價格」。其實前者何來尷尬,後者只是對「市場」的迷信,官員大概沒想到新制度後來深切傷害香港社會。

停止主動賣地屬「喪權辱國」

勾地表制度初期,政府仍然主動拍賣土地,但是隨着負資產事件鬧大,「穩定樓價」的聲音增強,受地產思維控制的香港社會與地產商共舞,加大壓力要求政府以政策介入地產市場,包括「供應側」減少土地供應和「需求側」減少公營房屋,逼人買私樓,把香港人一向自以為傲的「自由市場」拋諸腦後,政府與地產商拉鋸數年後於2002年屈服,推出「孫九招」(註3),重中之重的一招是取消政府主動拍賣出售土地,政府放棄土地供應權,改由地產商操縱勾地表主管香港土地供應。

當時房屋及規劃地政局局長孫明揚明言:「以上的措施會產生干預市場的作用,但我們認為,現時房地產市場已經出現非常的情况,因此,政府有必要在未來的一年內採取非常的措施,盡快及盡量恢復市民對房地產市場的信心。」即是為了穩定樓價,干預市場在所不惜,雖然他說停止賣地只是一年內的非常措施,最後一拖10年,勾地表制度直到梁振英出任行政長官才頂住各方勢力於2013年取消。

大家注意:2003至2013這10年間,香港不是沒有土地,而是政府自綁手腳,有地不能賣,反過來任由地產商壓縮供應量,抬高樓價,十分荒唐。從法理角度看,以勾地表取代政府賣地,香港政府實質上交出了政權核心的土地供應權,變成地產商主導,違反基本法「行政主導」的原則,從歷史角度看這個轉變,性質媲美簽署不平等條約的「喪權辱國」,可惜香港社會喝慣地產界的迷湯,事情糊裏糊塗發生後,沒有醒覺(或不敢提)地產商竊取香港政府行政權的嚴重性。

錯失時機 扭轉乾坤費時

2003/04年間,香港和新加坡都走出亞洲金融風暴陰霾,GDP回到風暴前水平,樓價重新上升,非常措施再無需要,理應撤銷,根據報道,2006年政府內部曾討論恢復主動賣地,但事情不了了之(註4),錯失了糾正時機,大錯鑄成,香港每年新落成私人住宅單位由2002和2003每年超過25,000個,暴跌至曾蔭權任行政長官後期2008至2012平均少於10,000個(註5),跌幅達六成。

減少土地和公屋供應還遺下其他禍害,地政部門疏於甚或停止準備未來需要的土地,房屋署則丟失大量建屋和有關居屋的機構記憶,政府行政體系趨向萎縮,以致重新覓地和擴充建屋規模時,行政體系舉步維艱,興建公營房屋進度緩慢得令人難耐,以五年總建屋量計,從梁振英上任前後的2011至2016年63,500間,到他離任前後2015至2020年的84,900間(註6),建屋量只能提升約三分之一,基層市民上樓仍需苦等多年。

現在香港人大概都知道,由獲得土地到建成房屋動輒5至10年,遑論重頭找尋土地,房屋短缺大局既成,扭轉乾坤極為費時,因此2012年後香港樓價繼續因為供應少而人為地挾高,直到2019年社會騷動和2020年新冠疫症影響,才見停定,對比新加坡方面2013年後樓價沒有再升,是天淵之別。

以2020年首季兩地的樓價指數對比2003/2004年間的低位或1996/1997年間的高位,香港樓價十多年間的總體升幅遠遠拋離新加坡(見圖),孫九招尤其是停止主動賣地對香港市民造成的傷害表露無遺。

噩夢未完

回望過去20年,彷彿噩夢一場,商人尤其是地產商沒有把香港搞好,他們有份製造1997年地產泡沫爆破,被他們傷害的負資產業主,不知不覺間還幫地產商脅迫政府交出土地供應權,使全港受傷更深,經濟停滯不前,社會躁動不安,同是國際都會的新加坡則控制住樓價,經濟活躍創新,穩定前進,GDP由1997年只有香港六成升到今天超過香港,身為香港人唏噓不已,深感地產商放肆的禍害無以名之。

2013年政府取消勾地表,表面上奪回土地供應權,但是噩夢沒有完,地產商沒有罷休,只是改變策略而已,他們在新界囤積以千公頃計農地,以多元手段製造政府難以收回土地的煙幕(事實上回歸後政府收地從未打輸官司),拐個彎減少土地供應,同時游說政府採用「公私營合作」或「土地共享」概念,把他們擁有的土地搞活成為住宅用地,企圖繼續發剝削香港廣大市民的財。這情况牽涉到土地規劃權的問題,另有文章解說。

香港政府必須好好反省與地產商交往而吃大虧的歷史,汲取教訓,認真搞清楚地產商還在什麼領域侵蝕行政權,加以遏制,並願望政府從此守住行政權,用好行政權,為香港人民謀幸福。

註1)來源:http://hk.centanet.com/CCI/index

註2)來源:https://data.gov.sg/dataset/private-residential-property-price-index-by-type-of-property

註3)香港政府新聞稿,2002年11月13日:房屋及規劃地政局局長孫明揚的聲明 https://www.info.gov.hk/gia/general/200211/13/1113240.htm

註4)香港01,2019年6月6日﹕孫明揚倡向發展商施壓 難掩當年禍港真相 https://www.hk01.com/01%E8%A7%80%E9%BB%9E/337788/%E5%AD%AB%E6%98%8E%E6%8F%9A%E5%80%A1%E5%90%91%E7%99%BC%E5%B1%95%E5%95%86%E6%96%BD%E5%A3%93-%E9%9B%A3%E6%8E%A9%E7%95%B6%E5%B9%B4%E7%A6%8D%E6%B8%AF%E7%9C%9F%E7%9B%B8

註5)立法會研究刊物,2013年5月28日:香港的房屋供應 (IN20/12-13) https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/sec/library/1213in20-c.pdf

註6)房屋及運輸局局長網誌,2020年10月17日:齊心協力增加公屋供應 https://www.thb.gov.hk/tc/blog/index_id_32.htm

文˙林超英

編輯•劉子斌

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