基建圍城系列:其實天水圍的規劃很周詳 基本工程儲備基金的初衷

文章日期:2021年06月13日

【明報專訊】天水圍的規劃發展史有很多看似難以理解的波折,故一直流傳很多說法。有人稱之為悲情城市,指控官商合謀、規劃不周。筆者發現,天水圍之複雜遠超於此。80年代規劃學者Roger Bristow寫了一本關於香港新市鎮專著,因當時資料有限,他沒有引用證據就寫下政府在市道下挫期間為了挽救華潤為大股東的巍城、而無可避免地買回天水圍土地業權的斷言,甚至稱巍城一度拒絕;另外亦誤指天水圍是土地供應特別委員會選中的地方,這些說法在近年的討論中廣為流傳。其實這種說法本身沒有說服力,如果巍城本身面臨重大經濟困難,聽到政府願意出手理應求之不得,又怎會有資格去與政府談判?直到近年,當所謂政府因妥協而限制天水圍南商業設施不得損害巍城利益的秘密協議曝光後,上述說法雖更站不住腳,卻依然繼續流傳。城市研究者若不找證據來驗證這些說法的話,就會容易被誤導了。研究者應該抱持懷疑態度,不斷尋找證據去挑戰既有說法,更好地評價社會事件。筆者但願本文有接受讀者挑戰的價值。

上回講到,英國清楚地了解到華潤的參與只是經濟誘因驅使,便叫港英政府自己按既定政策處理。儘管如此,麥理浩並沒有放棄透過天水圍新市鎮的規劃來完成其政治任務。當麥理浩政府繼續審議天水圍規劃時,其着眼點放在天水圍能怎樣在深圳經濟特區成立後,促進廣東一帶的經濟發展,為中國帶來好處。畢竟,他一直以為,只要英國治下的香港能發展為只有英國才有能力管治的現代城市,同時繼續帶給中國在經濟發展方面的好處,這會增加英國在可能出現的談判桌上的籌碼,令中國願意在97後維持現狀。

規劃天水圍的兩難

1981年中,巍城向政府提交了前期規劃研究,建議用18年時間分三期開發天水圍新市鎮,提供住宅和工商業用地。為了減輕政府因要在天水圍開天闢地而承擔的基建開支,政府的規劃顧問曾建議不如在已發展的市區找同等價值的土地與巍城交換,將整個天水圍變成土地儲備,留待日後開發,這個做法既可減輕公共財政壓力,又可繼續向巍城收取補地價。但麥理浩政府不接納規劃顧問的建議,因為覺得與華潤支持的財團在新界合作參與一項大規模又長期的計劃,能帶來政治好處,向外證明港英政府有能力與中國有關的機構合作。所以政府決定負責基建的成本,以連接新市鎮與市中心,也會以公帑收回天水圍整幅土地,一部分用作土地儲備和興建公屋及其他社會公共設施,同時重新批租一部分予巍城作私人發展。值得注意的是,今日坊間流傳很多說法指政府在1982年因樓市下行而突然決定收購天水圍土地來挽救華潤,這顯然是錯誤的。因為港英政府在很早的階段就已經決定為了政治好處而用公帑與巍城合作發展天水圍,完全沒有證據與市場波動有關,反而是政府爭取與巍城一起合作。

非常渴望與巍城合作的港英政府把天水圍規劃與一直進行的新界西北發展研究放在一起考慮。在區域策略規劃中,麥理浩政府考慮的是天水圍能怎樣扮演陸路和水路交通樞紐的角色,與香港整體和中國連結起來。天水圍不僅需要有輕鐵網絡以連接元朗及屯門,和有公路連接香港其他地區,更需要有交通網絡協助將香港和中國內地更緊密地連繫。當時已有的沙田-大埔-羅湖的公路走廊已見飽和,麥理浩政府認為可藉規劃天水圍的機會,建造一條西部走廊,連接擬建的大嶼山機場、葵涌貨櫃碼頭,經天水圍接通內地。也許麥理浩沒有忘記1979年底曾向新華社提議興建專供中國航運的設施,在考慮交通規劃時,也提到該條西部走廊會連接天水圍及擬建在屯門的碼頭,即特區政府近年提議用作建屋的內河碼頭。

然而,當時政府的工務計劃中已有很多正在規劃及建設中的項目,在公共財政上怎樣能作出安排來管理這些項目涉及的公帑開支成為一大難題,這也成為自1977年起出任行政局非官守議員的彭勵治在81年6月就任首位非公務員出身的財政司時的重大挑戰。81年7月,行政局討論天水圍時,參考了政府對80年代基建開支和建造業界的容載力預測,了解到面臨的基建造價上漲壓力。考慮到已在進行的多項基建發展,包括公屋、居屋、現有新市鎮繼續發展、新建的將軍澳和馬鞍山新市鎮、大嶼山新機場及連接大橋、貨運碼頭及多條地鐵線路等,政府本身已預測80年代中後期公共財政的開支將達到高峰,剛好會與天水圍規劃中的施工期重疊。然而,麥理浩政府從未考慮放棄天水圍新市鎮,甚至認為必要時即使要考慮暫緩其他急需或應進行的基建項目,也要持續地優先考慮發展天水圍新市鎮(這也許是遲遲未正式建設已規劃好的大嶼山新機場的原因)。一方面,行政局決定與巍城商討讓政府收回全部土地再重新批租部分土地作發展的協議書內容,另一方面要求彭勵治計劃未來政府怎樣處理基建涉及的公共財政管理。

應80年代需要的基金設計

彭勵治很快意識到,建造業界容載力有限,有必要更好地管理工務計劃來紓緩造價上漲壓力。其前任夏鼎基在最後一份1981至82年度的財政預算案中指出,他任內因觀察到公共部門及工務計劃將擴大而修改過政府的預算準則,同時提醒其繼任人有必要檢討公共財政的預算方法,以適應80年代的需要。彭勵治最後建議設立基本工程儲備基金,以向土地徵收和公共工程提供資金,經過立法局決議及寫成法文後,在1982年4月1日設立。當時這個基金的設立過程沒有面對多少爭議。也許就連彭勵治本人也沒有預計過,這個基金後來將會變質。

未成立基金前,向來的做法是立法局每個財政年度向包括土地徵收、建築物、工程、新市鎮及公屋和水務工程等基建總目下的各個項目批出款項,以滿足該項目年度的預計成本。彭勵治認為這個恆常做法是錯誤的,由於很多基建項目需時數年甚至更久才可完成,進度亦會受到很多不確定因素的影響,例如天氣變化、承建商的能力等,而基建的特性是一旦開始直到以最佳速度完成之前都不能輕易中斷工程,所以逐年審批基建開支完全沒有考慮到往後數年的公共財政需要。

彭勵治在其首份財政預算案中形容,他設想的基本工程儲備基金是一種類似商界運作的形式,將不確定性攤分到項目需時的年期。公共財政學者鄧樹雄曾形容,商界出身的彭勵治以商業手段來管理香港的公共財政。基金摒棄過往逐年撥款的做法,改為按項目撥款。彭勵治參考過去財政數據,訂出每年大約從政府的經常收入抽取15%和從地價收入抽取80%注資基金,但他強調這只是參考百分比,注資額應視乎實際狀况而決定,但前提是注資額應同時來自一般的經常收入和地價收入。他認為這個安排可以明確地讓公眾知道地價收入會和經常收入一起同時貢獻到基建和其他政府服務中。當時沒有任何法律將土地收入和基建開支掛鈎。更重要的是,根據條文及彭勵治的設計原意,基金的利息收入應該撥回政府的一般帳目,不應留在基金,以確保基金內只有獲得立法局按項目審批和財政司調撥之數額;財政司亦要將沒必要用作基金目的之款項撥回一般帳目,不能因基建而犧牲其他社會需要。基建項目須嚴格審批,一旦批准後必須以最佳速度在政府財政科監督下完成使用基金的款項。簡單來說,基本工程儲備基金的設立,本身只是在80年代面對需要而設計的財政技術。

當基本工程儲備基金在1982年4月設立,為未來基建項目建設作長遠準備後,行政局5月4日審議準備與巍城簽訂的協議書,麥理浩5月8日卸任港督離港,由署理港督夏鼎基主持的行政局在5月18日(在尤德上任港督前兩天),批准了準備與巍城簽訂的協議書,讓政府能收回天水圍土地以合作發展新市鎮。政府亦向立法局申請在基本工程儲備基金下,設立天水圍發展的項目。華潤代表巍城在7月29日與政府簽署協議書,政府亦在當日召開記者會公布。協議書內容遵照了麥理浩政府從一開始就提出的建議,收回天水圍的土地後,北部保留為土地儲備,南部則批出一部分予巍城,其餘用作公共房屋、工業發展和社會設施。當時,天水圍整幅土地的價值約為23億元,由於重新批租予巍城的土地(即今日嘉湖山莊)約值8億元,故基本工程儲備基金撥出約15億元的收地成本。根據協議,巍城需要投資不少於15億元,以12年時間來完成天水圍發展,亦即1994年。政府沒有在記者會及新聞稿上提及重新批租予巍城地契的年期問題;根據協議書,港英政府在1982年批出的是由1898年起計共99年租期的地契,換言之,港英政府確實是按既定做法,批出1997年到期的地契。

秘密協議 官商勾結?

由於在政府解密檔案中,涉及到協議書的行政局討論紀錄,部分內容依然被遮蓋,筆者暫時無從了解當時決策者就地契年期有沒有特別考慮。不過,後來全資附屬於巍城的天水圍發展公司因認為政府未有在適當時間內完成填平土地而狀告政府違反協議,經過5年審理,巍城敗訴,1992年高等法院頒下長達200多頁的判辭中,法官高奕輝評論到政府新聞稿和協議書時提到值得我們留意的一點:「在1982年,沒有人能確定1997年後仍能維持新界土地的什麼權利(1982年的港人普遍相信土地權利會以某種形式獲得延長,好讓97年後能繼續。但要到84年這個不確定性才得到解決)」。至於填平土地的糾紛,彭嘉林和楊夏至2017年在《號外》雜誌撰文討論過此事涉及的邊境問題:當時華潤為首的巍城負責選填料,港英政府負責填塘工程成本,巍城選了后海灣的海沙,又認為該處屬於深圳水域,故要求港英政府向深圳市政府支付開採費,但港英政府堅持按海界該處屬於香港水域,不能在邊界問題上妥協,最後港英政府自行處理填料事宜。順帶一提,這份2010年代坊間用作指控港英政府官商合謀,限制天水圍南商業設施不得損害巍城利益的所謂秘密協議,其實上述判辭早已公開全文。

在簽協議後的記者會上,記者問到與華潤有關的政治考慮,政府官員稱協議與政治無關,又強調港英政府從未徵詢中國政府或廣東省政府。按照上文所述,這顯然是謊言。據華潤檔案,華潤在1982年8月16日致函外貿部知會北京協議內容,表示「我方與港英談判為時一年半以上,幾經波折」,終於簽訂協議。華潤巧妙地形容港英政府無償批予他們熟地來作私人發展,但所謂的無償只是因為政府用部分收地成本抵消了巍城應付之地價,加上華潤此前已付出了為數不小的投資額,故這有誤導北京之嫌。華潤又向北京強調其參與天水圍發展的重要性:「希望利用我華潤公司的參加發展,可以起到一定的穩定投資者信心的作用。這與中央提出的『使投資者放心』,『維持香港作為自由港和國際金融、貿易中心的地位』的方針政策是符合的」。

就在協議簽訂後不足兩個月,英國首相戴卓爾夫人9月訪問北京與鄧小平會面。華潤檔案記載巍城與政府一起在這之前處理好天水圍約3000村民的安置問題和魚塘損失賠償,戴卓爾聽見鄧小平說:「天水圍的問題解決了」。當天水圍的「小問題」解決了之後,中英雙方才正式開始談判涉及香港未來的「大問題」。

前途未明 先解決「小問題」

1983年,首份天水圍南的規劃圖則出爐,周詳地按照港英政府一直以來的考慮,規劃了用作工廠、寫字樓和貨倉的工商業用地、私樓和公屋的住宅用地,也有公園、社會設施和交通基建。稱天水圍新市鎮規劃未經周詳考慮的指控是難以成立的。只是後來因工業北移、經濟結構轉變,原先設想天水圍能成為物流和交通樞紐的功能無法發揮,規劃有需要修改。天水圍北後來成為公共房屋的社區,亦是後話。

唐健豐2017年在《號外》雜誌撰文,詳細講述中英談判結束後,官商同謀、產業轉型和樓市等因素怎樣影響後來的天水圍規劃發展。80年代後期起,幾乎倒閉的大寶地產、歷經股權變動的會德豐和華潤也先後退出巍城,將權益轉讓予長實,令長實成為天水圍發展中的最大贏家。

雖然華潤在帳面上是大股東,但實際上只是被華資利用的棋子,就不少具體安排一直蒙在鼓裏。華潤向來不參與房地產買賣。據華潤集團的官方說法,華潤直到中國文革前都從未在香港買過房地產,理由很簡單,因中國認為香港只是因不平等條約才在英國手中,始終是中國領土,故華潤不可能花外匯從港英政府手中買入自己的領土,加上在內地,勞動人民是土地的主人,土地只能由國家劃撥,故不允許買賣。然而,在鄧小平和陳雲對抗四人幫期間,他們說為了擴大華潤公司以發展對外貿易,要讓華潤公司有買地買房的自主權,而四人幫亦無法阻撓發展外貿這個目的,故華潤公司自70年代中期起,可自行決定買賣房地產,不需事前向國家申請批准。

自此,華潤公司除了購買滿足業務需要的貨倉和辦公室之外,還剛巧受華資邀請,開始大膽起來進軍香港的房地產市場。面對地契問題觸發的信心危機,中英兩國也保持沉默,向來在新界囤地的華資地產商也不得不擔心起他們未來的投資環境。由於華潤有中國官方背景,也意圖在商場大展拳腳,那些華資地產商向華潤提供有利條件來利誘,打算利用華潤的身分來試探中英兩國對香港前途問題的取態也是可以理解的。華潤被中共中央批評後仍決定留在巍城,因為那時港英政府已獲得清楚的訊息,不能以天水圍來間接處理地契問題,繼續參與既不損害中方立場,又可以在回本之餘賺不少錢,直到香港前途一切塵埃落定才抽身離場。

「悲情城市」始於政治盤算

儘管筆者的老師鄧永成在十多年前的論文指出,規劃失誤不能解釋天水圍的真正問題,認為要以土地發展體制的層面分析殖民政府向資本家傾斜的問題,不過筆者認為官商合謀同樣也不能完全解釋天水圍的真正問題。特區政府非常樂意接納以港英政府官商合謀來解釋天水圍成為悲情城市的說詞。2000年代中期,天水圍的社會問題廣受關注,時任發展局局長林鄭月娥走出來說自己是首位形容天水圍是悲情城市的官員,當年仍在港大任教的現任勞福局長羅致光被委以重任,為規劃署寫了一份規劃檢討報告,將天水圍問題歸因於1982年為商業活動設限的秘密協議,又煞有介事地接受《南華早報》等傳媒訪問,搬出早已公開的協議,將矛頭直指港英政府的官商合謀和規劃失誤。這種解釋的潛台詞是,只要現在修正過來,搞些市集街市、多派社工,問題便可迎刃而解。今日政府樂於承認天水圍問題,是按同樣邏輯轉移視線,明日大嶼也好,新界新發展區也好,一切都只是技術事宜,只要做好規劃,就沒有問題。然而,這只會是重蹈覆轍,像當年港英政府一樣,為了涉及中港政治利益的盤算,在城市規劃中繼續不會以公眾利益和民主價值為優先考慮。

不少懷緬殖民時期的香港人常對麥理浩歌功頌德,讚揚他提升了香港人的生活質素,為香港的黃金年代奠下基石。然而,改善民生充其量只是手段,而不是大興土木的主要目的。天水圍的規劃故事,正好展示了麥理浩考慮香港、中國和英國利益的戰略框架,一切都是為了增加英國的談判籌碼。

但換個角度,麥理浩固然有政治盤算,不過其手段也充分顯示他眼中的現代模範城市必須顧及人。他由上任之始就致力改善與市民生活有關的基建,得到市民信任,安居樂業才有機會實現現代化,畢竟如果不顧及人,只懂大興土木建設硬件來促進資本流動,也不可能使香港發展成為現代城市。

本篇介紹了港英政府版本的基本工程儲備基金的設計和初衷。中英談判期間,雙方各有盤算,互相試探又互相懷疑,如此角力之下,中方提出地契問題的解決方案時,要求了修改基金設計。

(基建圍城系列三之二,下周續)

文˙葉鈞頌

編輯•王素怡

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