【明報專訊】國際貨幣基金組織（IMF）2020年曾警告新冠疫情會令世界再度面臨「經濟大蕭條」。綜觀全球多國都有不同的失業保障方案，香港官員卻為失業保險「落閘」，來到第五波疫情才推出一筆過臨時失業金。向來支持自由市場的IMF，也建議香港為失業工人等弱勢社群提供財政援助，並放寬失業者申領綜援的資格。財政預算案將在本周三公布，社會寄望政府能真正「突破思維」，正視欠缺失業保障的痼疾。
1. 疫下失業原因
公司停業
近日多間食肆宣告停業，員工有何安排？街坊工友服務處成員顏烈洲（阿烈）指出，老闆通常叫員工休息、重開後再回來，「但停業期間仍有僱傭關係。休息多久？有沒有薪水？可否找其他工作？法定假期如何計算？都沒交代。想讓員工知難而退辭職」。去年就有食肆要員工放無薪假3個月，試圖令他們辭職，以節省上百萬元遣散費。部分僱主手法「惡劣」：員工清早回到公司才見到關門大吉；或公司以「好來好去」為由，說沒能力賠償，哄員工簽下自願離職文件，連基本解僱賠償也失去。
防疫措施限制
他們接觸的失業求助個案中，有人因不想或趕不及打疫苗而被解僱，包括中港司機、清潔工、餐廳侍應和寫字樓文職等行業。特別是政府宣布擬修訂《僱傭條例》，若僱員拒打針被解僱，將不會被視為「不合理解僱」後，阿烈見更多僱主定下死線，「看不到這群人短期內可重新就業，不然就要冒健康風險打針」。另外，有基層曾因圍封、強檢未能開工，政府雖已為此訂立措施，但強檢等報告期間可被視為缺勤，仍處灰色地帶，「那幾天的人工其實不算太多，應該要有補貼」。
零散工、自由工作者缺機會
興趣班導師及平台工人如外送平台外賣員等，都不屬傳統僱傭關係。目前的臨時失業金難以涵蓋這些工種，也未能惠及開工不足、放無薪假及底薪制的員工。「見到相當多弱勢群體，有長期病或工傷，他們本身有心服務社會，不想接受福利援助，本來做些薪金不高的零散工，但因疫情連僅餘的工作機會都失去，就要去拿綜援。見到去年因失業而領綜援的人數多了。」
隱蔽性失業
也叫「隱形失業」，指在經濟衰退或危機時期，員工不能從事發揮其生產能力的工作，也包括停薪留職或無薪假。街工另一成員梁靜珊（阿珊）提到，即使是中產如空中服務員，轉行或失業時或也需援手，例如換到薪酬跌幅太大的工作，卻要繼續供樓，又不被納入現時的福利津貼中。阿烈也提到部分人屬自願轉行，如白領轉當農夫，「就未必是需要用政策解決或社會要處理的問題」。
2. 申失業金限制重重 基層未必有MPF
現時政府的臨時失業金要審視多方面，失業前月薪逾3萬元者不合資格，正申領綜援等社會保障計劃和本輪防疫抗疫基金其他措施的受惠者亦不可申請。審核以強積金（MPF）戶口為基礎，如沒戶口，則要由非政府機構審核，阿烈與阿珊指出，不少零散工、臨時工並無強積金戶口。阿烈估算，除政府外判的清潔公司及連鎖食肆員工通常有強積金外，地盤、裝修、運輸司機、中小型餐廳員工或因受僱年期短，不一定符合開立戶口條件，另外亦與支薪方式有關，「如工作即日出糧，好多都偷雞唔供」。阿珊說，若要像低收入在職家庭津貼般經過繁複審查，很多工友即使合資格都會抗拒或中途放棄。而政府常掛在口邊、說「有效、道德風險低」的遣散費，即使日後取消對冲，也非立竿見影，因遣散制度適用於較資深和特定行業的失業工人，散工或由平台聘請的勞工，較難累積相應工作年期，未能受惠。去年首三季本港失業人數約21萬，積金局最新季刊顯示，同期共有3.44萬宗抵銷遣散費的申索個案，即遣散費申索人只佔失業人數16%。而同期因失業而申領綜援個案數目增至1.9萬，亦只佔失業人數9%。雖然香港遣散費金額較外國高，但欠缺失業保險，加上經濟因疫情長期低迷，低薪勞工的遣散費只夠支撐兩三個月，也難短期內就業。二人認為，如果政府愛莫能助，應准許失業者提早領取強積金，「用自己積蓄去解決經濟困難，不用被說靠政府」。
阿烈說：「所有一筆過、臨時、短期、重重審查的措施，都幫不到好多人。」他們建議簡化審核，讓市民在申報失業年期後，於半年內取得補貼，再以抽查防止濫用。但同時也要思考長遠措施，阿珊說：「短期給完一筆錢，之後怎樣？經濟、疫情不會短期內緩和，不要只是給錢就算。」研究香港經濟的牛津經濟研究院高級經濟學家陳進來也持同一觀點，認為臨時失業金雖來得及時，但長期的防疫措施令失業時間加長，1萬元成效不彰，「如失業者是家庭唯一收入來源，也難以支撐」。
討論失業保障最佳時機
美國因大蕭條衍生失業保障，論者也謂現在正是香港討論的時機。阿烈稱雖然有不同團體提出失業保障，但由於香港失業率長期處於4%以下，屬全面就業，甚少像這兩年般有大量工人長時間失業，故大家都只依仗現行福利。值得一提的是，以往工友亦對失業保障抱有質疑，他稱之為「相對剝奪感」：自己辛苦工作掙取微薄收入，但別人就可以取得補助。但疫情下重提爭取保障，卻獲得支持，「九成工友認同，說知道好多家庭要錢應急」。惟現時立法會、遊行和區議會等民意渠道收窄，要推動勞工權益更舉步維艱。陳進來認為香港有財政空間制訂保障，但要平衡利弊，「全世界有失業保障的都有其弊處，目前還沒看到哪個國家的制度比較完善」，特別是美國，全球金融危機後失業率要用6年時間回落，是次疫情預計要到年底才回復疫前失業率水平。
3. 失業保障阻力
保持開支彈性
早在2000年，政府已研究過各國失業保障，但最終沒拍板。阿烈估計是因為商界阻力以及政府審慎理財的施政原則，所以兩屆政府都只着眼短期和臨時措施，如消費券、「N無津貼」及劏房住戶津貼等，沿用「剩餘福利模式」，保持政府開支的彈性。議員提出建議時也礙於公帑，甚少提出長遠方案，以免造成財政負擔。陳進來則認為香港面對老齡化，任何福利制度都會增加負擔，加上失業保障通常以個人為單位申請，需要較多審查資源。「政府現在就要節減，保存實力，當未來福利成本增加時，就有能力應付。」如申領綜援資格曾在2020年放寬，但於去年中終止，可見政府傾向短期援助。
憂「誘使失業」
陳進來說，失業金設時限和金額不高的好處是不會抑制求職行為，並引近日研究指出美國有三成失業都因失業保險所致，有「誘使失業」之嫌。除了自願離職、欠缺求職動力，也衍生美國公司隨意裁員的道德問題，「香港政府不太想看到這事情在這流動市場發生」。阿珊則認為這是因噎廢食，應參照綜援制度，訂立應付基本生活的金額，並設立像協助健全綜援申領人的自力更生支援，助失業者重投職場。她說政府宣布臨時失業金後，由早到晚都有查詢電話，「明顯因為社會環境影響才失業，本身也沒申請綜援，才急切需要這筆錢來應急」。阿烈則說工作除了為收入，也在實踐個人價值和獲得滿足感，許多受助人寧願打散工也不領綜援，相信如市場許可，大部分人情願求職。
長遠經濟考量
IMF建議香港為失業者設立援助制度，以在發生特殊及系統性衝擊時，發揮自動穩定器（automatic stabilizer）作用，有效保障勞工。但陳進來指出，失業補助不一定能令失業者在疫情時馬上重回工作崗位，或具備其他技能轉行。如想令社會經濟穩定，政府或會選擇把資源放到其他同樣具「自動穩定器」效果的措施，如消費券。不少國家採取由僱主及僱員共同供款的長期失業保險，就算疫情過後，也能幫助一般失業者，本欄目亦已於去年從社會學及社會政策角度探討過其利弊（網址：bit.ly/35b6B5O）。但陳提醒這會提高企業成本，並隨時間通過減緩工資增長，把成本轉嫁員工。阿珊也說失業保險採用如強積金的供款方式，工友間有反對聲音，尚有討論空間。
4. 參考韓國 化失業為轉型契機
陳進來建議香港參考同樣面對老齡化且具財政能力的韓國，目前其失業率已持續下跌至疫情前水平。韓國政府設有失業保險，保險費率為月入的5.08%，供款由員工和僱主各供一半。失業金包含求職津貼和促進就業津貼，最長領取期為240天，鼓勵受助者重返職場，措施亦擴大至零散工與平台工人。除了補助外，陳進來認為最值得參考之處，在於韓國積極創造就業職位及培訓課程，前者增長率在今年1月達至近22年新高，最多的是醫療及社會服務業，有25萬個職位；後者集中在科技和環境方面，幫助許多傳統行業人士和年輕人，轉行到科技及環保工作。「他們在2020年中宣布這個計劃（培訓課程），目標在2025年完成轉型。長期來說有利經濟，解決老齡化令生產力受壓的問題，生產力不會在未來下跌太多。」
5. 思考可行方案
個別行業由僱主通報解僱 免卻審查
陳進來說制訂失業保障時可顧及勞動人口結構，像香港有九成人從事服務業，「金融、房地產等在疫情時較穩健，亦有增聘人手，但服務業失業率如零售、交通、旅遊等就較高」。過往政府有向特定行業提供補助，但非直接面向個人及失業者，主要是為保就業及補貼僱主，近日社協調查顯示，93%受訪者盼抗疫基金直接資助勞工。例如有意見指政府亦可透過企業，為將被解僱的員工提供失業補助金，由僱主報告人數、免卻審查，直接落在失業者口袋。阿烈補充，區別行業或有困難，如有公司兼做美容、食療、推拿，就需要時間提交證明和審查，「愈多成本，過程愈久，工友愈難取得補助應急」。
放寬綜援 設個人隊
阿珊稱前兩年綜援放寬資產限額和豁免計算保險現金價值，便立刻多了查詢和申請，顯然能幫助收入驟減、只有小量資產或物業的一群。阿烈說這措施理應延長，「常理都知疫情不會這麼快完，還要待經濟復蘇、尋找工作，至少延續至疫情後一兩年」。如今第五波影響各行業，卻不見政府再度放寬。另外，阿珊建議綜援應設個人隊，「因現在是計整個家庭，過往見到有跟家人關係欠佳的人沒法提供文件」。
加強培訓 聘失業工友防疫
陳進來說新加坡自李光耀時代起，已不提倡失業補助金，傾向以職業培訓、資助課程費用提高生產力及增加市民薪酬水平。反觀香港的培訓力度不足，疫情下亦沒開辦更多課程，阿珊說，「無論中層、基層都沒有太多提升能力的就業培訓」。另外，她建議政府可聘請低技術的失業工友，增加屋邨清潔消毒的人手，既可提升防疫力度，亦創造就業職位。
