周日話題:風能發電:港府如何空穴來風?

文章日期:2022年06月05日

【明報專訊】最近港燈宣布在南丫島西南面水域發展大型離岸風力發電場,面積達600公頃,計劃興建13至19台高約200至270米的風車,發電容量約150兆瓦,佔港燈總發電量4%,預計在2025年進行海上施工,最快2027年初啟用。中電比港燈早半步,去年公布果洲群島海域的計劃,將興建17座高260米、風葉直徑長240米的風車,發電容量255兆瓦,佔中電供電量2.8%,最快後年動工,2027年啟用。

香港終於迎來風力發電時代了嗎?其實早於2006年,港燈已經開始營運香港首座併網800千瓦的「南丫風采發電站」;不過,悠悠16載,這風車依然形單隻影孤身作戰,為什麼?

兩電「考慮一下」一等廿年?

2005至06年政府要更新跟兩電的《管制計劃協議》,建議將准許回報率由當時的約13.5%調低至7%至11%不等。談判期間兩電公開表示不會接受政府建議,然而社會對開放電力市場、制訂長遠的能源政策呼聲甚高,更有輿論要求政府在新一輪利潤管制協議中加入強制發展可再生能源的條款,剛剛走馬上任的新特首曾蔭權勢成騎虎。談判硝煙四起之際,兩電相繼提出發展離岸風力電場計劃。港燈計劃的發電容量說是100兆瓦,規模約為當年港燈全年售電量的1.6%;中電提出的香港東南水域計劃建議興建一個有50台風力發電機組,最大總輸出達到150兆瓦。兩電都說是希望為政府的可再生能源產出目標「作出一點貢獻」。

「作出一點貢獻」是「客套話」。香港電力市場有別於其他發達經濟體系,並非「開放市場」,一直由兩間私營電力公司以「垂直一體式」模式經營,即「發電、輸電、配電、售電全部都是兩電」(立法會資料研究「金句」),所以香港要發展可再生能源,執行者捨兩電其誰?談判桌的另一方自是另有道理,「金句」更加振聾發聵:中電行政總裁包立賢說中電「不是善堂,不可能做沒錢賺的生意」;港燈董事總經理曹棨森指風力電場成本太高,「貴的東西我們現時是不做的」,既然港府沒有發展再生能源的時間表,興建風力電場只是「考慮一下」。

結果2008年政府更新《協議》,為鼓勵兩電發展可再生能源,容許兩電在投資相關設施時可賺取11%回報率,較普通准許回報率9.99%為高。兩電「跟進」風力電場工作,包括申請環境許可證、實際量度現場相關數據、成立專家和持份者聯絡小組徵詢意見,等等。「考慮一下」之後港燈最終卻在2013年發布未來5年發展計劃時刪除離岸風力發電場項目;同年中電的持份者聯絡小組開完第七次會議後也沒了下文,原定在2014年召開的會議不了了之(到2021年才開第八次會議)。

曹棨森一語道破天機:政府「沒有發展再生能源的時間表」,電力公司急什麼?當時最困擾政府的是空氣污染物中的二氧化硫持續增加,當中90%污染源來自兩電,2006年7月開始展開的「藍天行動」,宣傳短片直言「為使天空更藍,政府要求電力公司多用天然氣,少用煤發電」。那麼發展可再生能源的動力和決心呢?

2002年機電工程署發表《香港使用可再生能源的可行性研究》報告,估算香港風力的潛在資源高達107億千瓦時(kWh),相等當時全年電力需求的30%有多。報告提出「一二三目標」,建議香港可再生能源的發電量目標定為2012年達至全年總電力需求1%,2017年達2%,2022年達3%。報告坦言,相對於本地可再生能源的潛在資源比例,上述目標其實略嫌保守。但因為要把香港的限制和障礙都計算在內(都是老掉牙的土地限制、成本問題、社會接納度之類),認為釐定可信的目標總勝於提出達不到的目標。2005年政府將這個「有可能達至的」目標,寫入《香港首個可持續發展策略》;中電的風力電場計劃持份者聯絡小組在2010年的第一次會議上提及要將發電容量擴大至200兆瓦,正是要為上述政府的目標出力。

大家都知道這個保守的目標最終落空,即使比原定建議多等了10年,今天可再生能源只供應全港不足1%電力。

發展風力電場乃全球大勢

以呂琳教授為首的香港理工大學和華北電力大學研究團隊有力地告訴大家,缺乏政府政策支持和激勵是香港推動風能發展的主要限制。當然,即使政策落後,如果市場有足夠競爭力,依然可以推動發展;但如果由政策主導,發展速度將會更快。可惜在香港,兩種動力都欠奉。

最近的計劃,兩電都未有透露工程項目成本。10多年前有輿論認為風力發電成本太貴、投資回報時間太長、投資風險太高,縱使政府提出較高的可賺取回報率,兩電也只是眉頭一皺。然而,國際可再生能源機構(IRENA)發布的《2020年可再生能源發電成本》報告指出,全球新投產的離岸風力發電項目,平均發電成本(LCOE)已經從2010年的0.162美元/kWh下降至2020年的0.084美元/kWh,10年內便宜了48%;可再生能源不僅可與化石燃料競爭,而且具有顯著價格優勢。

發展風力電場是全球大勢所趨。據國際能源署(IEA)2019年的研究,海上風力發電可滿足全球電力需求的18倍,富潛力成為全球電力供應的基石。丹麥正加速興建世界首兩座風能人工島,發電量至少達5GW(千兆瓦),能源部長約根森(Dan Jørgensen)這麼說:如果你問丹麥人有什麼方法可以解決氣候危機,他們會回答「The answer is blowin' in the wind」。差不多同時,歐盟四國也宣布將海上風電裝機的總容量在2050年推展到至少達150GW。

不過,國際能源署2018年發表的《全球能源轉型:2050路線圖》申明,即使在技術上可行、在經濟上富效益,但能源轉型不會「無中生有」,必須迫切地採取政策去推動;牛津大學能源研究所2019年的研究確認這倡議。

中國是風能大國,去年新增的海上風電裝機容量高達17GW,有說超越了過去5年全球其他國家安裝的海上風電裝機的總容量。截至去年底,全球海上風電累計裝機容量約為54GW,當中48%來自中國。政府決心很大,也說到做到——2004年在德國波恩舉行的可再生能源國際會議上,中國代表表示2010年前可再生能源的裝機容量將會佔全國總量的10%;2006年的《「十一五」規劃的建議》明確提出「大力開發風力」,作為新能源中的優先發展項目,補貼之多是能源規劃中的第一位。2009年國家能源局制定《海上風電場工程規劃工作大綱》,之後是有關海上風電的建設管理辦法、上網電價等政策相繼推出。今天,風電被視為實現「雙碳」目標的主力,能源局新能源司副司長任育之強調:「風電產業作為清潔能源的重要力量之一,必將承擔更多責任,也必將迎來更大的發展空間。」

必須政府驅動

中國成為風能大國之路,跟香港「考慮一下」發展風電的時間線幾乎一致,正好示範了政策如何作為推動能源轉型的關鍵——港府也有代表出席波恩會議,事後被立法會時任議員李柱銘追問將如何配合國家政策目標。時任環境運輸及工務局長廖秀冬回應道:「香港特區政府沒有參與制訂有關指標,而有關的指標也不適用於香港特區,因為在發展可再生能源方面,一個人煙稠密的城市比起一個國家,有其獨有的掣肘及要考慮的情况。」廖局長繼任者對於「別將特區跟國家比較」這托詞,多年來似乎用得樂此不疲。

國家發展大局不是由各省市政府配合達成嗎?跟香港一衣帶水的廣東省為達到國家發展可再生能源大計,自行為風力發電定下目標,2010年是260兆瓦、2015年是750兆瓦、2020年是1500兆瓦;粵府也是全球最先制定「固定電價」,把最低價格定為0.528人民幣/kWh,以大力推動省內的風電發展。未來風電將繼續擔起國家減碳重責,新策略是把國家補貼計劃交由地方財政負責。廣東省最先推出具體補貼方案,設立海上風電補貼專項資金,補貼標準按年為2022、2023、2024年每千瓦分別補貼1500、1000、500人民幣。

眾所周知,中國電力需求仍在上升中,可再生能源增長速度雖快,但煤電同樣在上升。國家當然支持香港特區,積極地為特區提供清潔能源,那麼早在2014年已經「碳達峰」的香港,政府如何在發展可再生能源上盡一己本分?The answer is blowin' in the wind吧?

文˙何偉歡--香港教育大學大中華研究中心項目主任、羅金義--香港教育大學大中華研究中心聯席總監

編輯•孫志超

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