未來城市﹕農地、綠化地失守 多種生物失家園

文章日期:2018年8月19日

【明報專訊】手執「土地大辯論」點心紙式問卷,市民都認真在十八個選項間左思右想,謹而慎之地取捨,彷彿自己一個微小的選擇都會影響政府日後土地政策的決定。承受着房屋不足、樓價過高的切膚之痛,普羅大眾尚且懂得小心權衡得失,政府對珍貴自然資源的取態卻相對粗疏得多。香港觀鳥會月初發布《香港生物多樣性及保育重點指標報告2015-2017》(下稱《報告》),報告分析過往三年的環境變化,讓不懂發聲抗議的生境和生物,以自身承受的傷害,指出政策和法例的種種漏洞如何每分每秒地加速生態破壞。這些缺失又能為香港的土地利用帶來什麼思考?好簡單,荒廢農地和綠化帶在郊野公園不能動的前提下,是否必然捨棄的選項,捨棄了對整體生態環境是否全無影響?

四不管漏洞

記得數年前貝澳海岸保護區的棄耕農地上發現堆積大堆建築廢料,偶有三兩隻牛在旁走過,如此荒唐的情景,多年來一直在香港多處鄉郊發生。規劃署和地政總署接獲鄉郊違例活動的投訴數字,從二○○九年644宗躍升至二○一六年859宗,不過最終確定為違例發展的個案卻持續偏低。除了因為無法蒐集足夠證據,參與撰寫報告的香港觀鳥會高級保育主任胡明川指出,擁有不同職權的政府部門間,其實存在各方均無法觸及的灰色地帶。

「假設A方想在B方的私人土地上傾倒泥頭,就需要向環保署申請。環保署負責確認雙方有共識,就算該地已被漁護署確認為具保育價值的地方,可是《廢物處置條例》沒有賦予環保署使用漁護署意見的權力。」規劃署和地政總署分別規管私人土地及政府土地,負責處理違例發展的投訴,胡明川憶述當天政府官員在現場只能眼巴巴看着一車接一車的泥頭傾倒,各部門均無從執法,慨嘆《城市規劃條例》的漏洞,規劃署在未被發展審批地區圖(DPA)覆蓋的私人土地,令落實檢控變得困難,「根據過往十多年的觀察,記錄到貝澳有一百八十多個雀鳥物種活動,佔全港鳥種三分之一!」

納入郊野公園範圍就安全?

政府在一九七○年代為平衡保育、鄉村傳統和發展需要,將一些毗鄰或被郊野公園包圍的鄉村或農地,刻意不劃入郊野公園範圍內。然而近年土地價格急升,這些「不包括土地」相繼被發現遭開發、破壞,即使與相鄰地帶具有同等的高生態價值,但由於不受《郊野公園條例》保護,政府部門亦無法叫停。自二○一○年大浪西灣風波,政府承諾加強對郊野公園的保護,交由漁護署陸續將相關土地劃入回郊野公園範圍,或由規劃署劃入法定圖則。

不過,土地納入郊野公園範圍就代表安全嗎?早於二○一七年《施政報告》,政府已提出用郊野公園內小量生態價值不高、公眾享用價值較低、位於邊陲地帶的土地用作公營房屋、非牟利的老人院等非地產用途,胡明川斥責用詞取巧,「邊界內就屬於郊野公園範圍,邊界外的就不是,不會有所謂的邊陲或緩衝地帶。而且,《郊野公園條例》亦從沒指出可以因為任何原因將郊野公園剔除,無論是否改劃為非地產用途,為什麼要強調『非地產』呢?生態價值的高與低亦只是相對的概念,任由政府『搬龍門』,如果這樣過得到,郊野公園有一天可能會全部消失」。

城規會話ok就ok?

《城市規劃條例》下被分區計劃大綱圖(OZP)覆蓋的土地,除了列明土地的「經常准許用途」,亦早備有一些與該原有規劃未必很相符的「擬議用途」,預留了地主提出更改用途、適度破壞環境的空間,使劃區的良好意願失去意義。《報告》顯示,過去五年間,在「農業」和「綠化地帶」這些限制發展的土地用途中,規劃申請得城規會獲批比率分別高達61%及48%,胡明川指高成功率可能鼓勵市民頻頻入紙闖關。再仔細查看,二○一四年至二○一六年間,在「農業」和「綠化地帶」更改用途的獲批個案中,「興建小型屋宇」竟佔最大比例,而「露天儲物及工業」此等與農業風馬牛不相及的用途,更在前者的改劃佔地面積中佔最大。

香港理工大學應用社會科學系講師鄒崇銘亦留意到近年地產商囤地更改用途的速度明顯加快,指政府顯然對審批放軟手腳,大開綠燈。他指城規會在審批過程雖然會做環境評估,對交通、附近社區原有活動是否存在衝突等作出考慮,卻沒有清晰標準,有黑箱作業之嫌。「制度上對如何改變土地用途,城規會其實相當封閉,裏面充斥很多有既得利益、關係千絲萬縷的成員。即使做很多所謂的收集公眾意見,實際意見往往對最終決定沒有影響力,這是決策機制的問題。」

農業、綠化地帶定義含糊

城規會把關寬鬆,與土地政策中「農業」的定義含糊有關。「種菜是耕田,填濕地起溫室也是耕田,甚至鋪石屎做水耕也可以。」胡明川更特別點出近年流行的「悠閒農場」。《報告》引述漁護署及蔬菜統營處二○一七年出版的小冊子,指出兩成的悠閒農場營運其實以康樂活動為主,當中涉及平整土地並鋪上混凝土作燒烤場、兒童遊樂場、歷奇活動等用途。更甚的是,部分農場在申請獲批後,再申請改劃作其他發展用途,比如臨時停車場和露營車營地等,懷疑意圖將原有環境先破壞,令其後申請更容易獲批。胡明川指濕田及旱地為不同野生動物提供適合棲息、覓食和繁殖的環境。農地對維持保護區以外的生物多樣性十分重要。

另一邊廂,「綠化地帶」的規劃原意本是「利用天然地理環境作為市區和近郊的發展區的界限,以抑制市區範圍擴展,並提供土地作靜態康樂場地」。近年政府卻帶頭發展,二○一七年政府有意把將軍澳四幅擁有「中」或「中至高」生態價值的次生林「綠化地帶」改劃作住宅用途,胡明川批評評估結果絲毫不能動搖發展的決定。大窩坪的「綠化地帶」,縱使有茂盛的植被及樹木,亦有季節性河溪,也是全球「易危」的小棘蛙的繁殖地,最終在二○一四年被改劃作住宅用途。

土地大辯論問卷只供選項

種種影響生物多樣性的政策陋弊,鄒崇銘認為關鍵在於政府土地利用的邏輯和理念問題,指出當中農地對維持生物多樣性的重要性被嚴重低估,政策往往將每一塊土地視作單一用途,「濕地就濕地、農地就農地、已破壞的就是棕地,但它們之間有什麼關係呢?」他認為即使地圖上用地有清晰界線,生態系統卻不可能因而割裂,「香港大概四成土地屬於保育帶,周邊環繞的通常是農地或綠化帶,這些緩衝地帶,是否就對維持生物多樣性沒有意義呢?」他批評早前「土地大辯論」中,政府「打開口牌」提出公私合營發展私人農地,「五五分帳」地將發展範圍平分興建私人及公營房屋,「皆大歡喜」地紓緩短缺問題,營造勢在必行的氣氛,「很多環保團體覺得郊野公園一吋也不能動,生態角度上農地其實也是與郊野公園唇齒相依的重要部分。」

對「土地大辯論」的諮詢,他認為問卷的諮詢模式只提供選項,比如發展高爾夫球場與否,難以讓各界心平氣和地討論,「實際上,其實是不是要晒170頃的高爾夫球場?還是只要一半就可以呢?」另外,個別選項亦不夠清晰,如此種種在辯論裏無法處理的問題,容易令諮詢結果被任意演繹濫用。

可持續發展思維落後

聯合國《生物多樣性公約》旨在國際間維持生物多樣性以及促進可持續發展,《公約》的適用範圍於二○一一年延伸至香港。雖然環境局二○一六年主動推出行動計劃,鄒崇銘和胡明川均認為香港政府的保育立場保守。

《生物多樣性公約》是較空泛的條文,為提供更實質的指引,二○一○年訂立了二十個名為「愛知目標」的具體行動計劃。鄒崇銘憶述環境局的行動計劃發表前,不同環保團體以及官方文件都就「愛知目標」深入討論,然而到公眾諮詢之時卻隻字不提。「漁護署在立法會會議上回應香港不是一個國家,所以不用認真履行二十個目標。」他大嘆荒謬。

胡明川則認為行動計劃雖在部分保育工作上表現不俗,然而不同政府部門間的方向不統一,「有些部門很努力做保育,有些就不停破壞。」而在政策、法例與規劃制度上的長久缺失,亦未見於該計劃中反映,甚至於其第4.2段明言:「在現階段,我們不宜對現有政策和法例做出重大改動。」變相容許漏洞繼續造成生境破壞。

在長遠城市規劃方面,二人均留意到政府論調經常強調香港已有四成土地用作郊野公園用地,再加上綠化地和其他保護區,比其他國家多,意味存在一定的開發空間。胡明川承認這個比例屬全球數一數二,若換上另一角度思考,能夠保存那麼多自然資源是香港的優勢,更應珍惜,「正當全球都在關注生態環境保護以及可持續的發展原則,為何香港卻在背道而馳呢?」

【城規篇】

文//潘曉彤

圖//香港觀鳥會、張浩輝、鍾永乾提供

編輯//蔡曉彤

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